Político, el mayor beneficio de los programas sociales

Kara Castillo
Puntual
La dudosa aplicación de los programas denominados de combate a la pobreza, como Oportunidades, fueron expuestos por Gabriela Barajas Díaz, investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana (UIA) Puebla, quien asegura que no han podido cumplir tal objetivo, pues se han convertido en un mecanismo de control social y de uso político, así de simple.
En 2006, 47.4 por ciento de la población estaba en condición de pobreza de patrimonio, es decir su ingreso era insuficiente para cubrir sus necesidades de salud, educación, alimentación, vestido, calzado, vivienda y transporte público, pero este índice se incrementó a 50.6 millones de individuos al 2008, lo que consideró como “alarmante”, ante el uso de los programas sociales con fines electorales.
El programa Oportunidades termina siendo un mecanismo de control social, pues en cada periodo electoral se han construido en torno al programa impresionantes campañas publicitarias en donde se afirma que el gobierno ayuda a superar la pobreza.
“Sólo fueron esfuerzos gubernamentales por darle un nuevo sentido al proyecto estadista porque no construyeron una política de combate a la pobreza, sino fueron una política de desarrollo nacional aplicada a zonas definidas como atrasadas o marginadas; y desde luego, no fueron evaluados”, aseveró Gabriela Barajas Díaz.
La investigadora refiere que no existen cifras sobre el número de familias que han salido de la pobreza gracias a Oportunidades. Por el contrario, el gobierno federal ha dado de baja familias “pero no porque hayan dejado de ser pobres, sino por el denominado error de inclusión, al haberse equivocado al entregar el apoyo a personas que nunca fueron pobres”.
En Puebla no existen ni investigaciones ni estudios al respecto, aseguró a este medio Ramón Montes Barreto, director del Instituto de Evaluación y Medición de la Marginación y la Pobreza del estado, quien resume: “No conozco una evaluación del programa de Oportunidades en Puebla, falta investigar y faltan estudios.
”Es así porque estos estudios son carísimos, sólo para ingreso-gasto por comunidad podrían necesitarse cerca de 7 millones y medio para este estudio particularizado”, dijo
Cabe mencionar que la encuesta ofrecida en 750 mil pesos que propuso este instituto a SEDESOL no fue requerida.
Montes Barreto coincide con la investigadora señalando la paradoja, si se considera que en México se tienen 35 años instrumentando programas de combate, lucha y superación de la pobreza. Éstos comenzaron desde los años 70, sin embargo, sólo fueron esfuerzos gubernamentales por darle un nuevo sentido al proyecto estadista porque no construyeron una política de combate a la pobreza, sino fueron una política de desarrollo nacional aplicada a zonas definidas como atrasadas o marginadas; y desde luego, no fueron evaluados. Y es que a partir de 2005 Oportunidades tiene una cobertura de 5 millones de familias y se ha comprobado que las personas incluyen este apoyo como forma de sobrevivencia, porque en mayor o menor media dependen de él para poder vivir, lo que muestra la enorme vulnerabilidad del país; el presupuesto que se le destina representa el 5.3 por ciento del PIB, y es el programa más evaluado en la historia del país, el problema es que la información que se registra es sobre la cobertura y no con la calidad de los servicios que se ofrecen.
“Hay 3 millones 200 mil poblanos que están entre marginados y pobres, de ellos unas 900 mil personas están afiliados al Seguro Popular o programas menores. Los Programas sociales han inscrito al 50% de este total”, dice el director del Instituto de Evaluación y Medición de la Marginación y la Pobreza del estado, Ramón Montes Barreto
La impresión del especialista es que hay un estado con una creciente pobreza alimentaría, patrimonial y de capacidades (educativa), donde el secretario de Desarrollo Social, virtual candidato, recorría el estado captando a la población pobre, ofertando programas que no han revertido las cifras del organismo.
“Los fenómenos de la vulnerabilidad deben ser precisados para hacer acciones para apoyar a los que menos tienen; haciéndoles responsables de su propio desarrollo, no deben existir más programas que intenten implementar por la fuerza modelos de desarrollo, cada quien debe apropiarse, con ayuda, de su esfuerzo para salir de ese ciclo de pobreza. Sólo así habrá algún resultado” aconseja el especialista
Gasto en Programas sospechosos
Hace unos días, especialistas y académicos expusieron a medios nacionales que el gasto del gobierno mexicano es ineficiente, con programas que no deberían de existir o que se duplican y una burocracia privilegiada que vive a expensas de los contribuyentes, quienes encima tienen que pagar por diversos servicios.
Pese a que las erogaciones generales de México son las más bajas, si se comparan con las naciones que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico —24.8% del PIB desembolsa nuestra nación contra 42% de países de la OCDE—, el problema radica en el despilfarro y el mal uso de los recursos públicos.
Académicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), del Tecnológico de Monterrey, del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y el Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresas (IPADE) expusieron a este diario que el problema principal es el desperdicio de los fondos.
En opinión de los expertos existen rubros en el gasto que se pueden recortar y podrían generar una bolsa mínima de 100 mil millones de pesos, pero que inclusive superaría los 200 mil millones de pesos.
José Luis de la Cruz, académico del Tecnológico de Monterrey, presentó un primer diagnóstico de ajuste al gasto que sumaría 107 mil 201 millones de pesos del ramo administrativo, los cuales saldrían de rubros como compensación garantizada, primas quinquenales, acreditación por años de servicios, horas extra, asignaciones docentes y recursos adicionales al sueldo.
Además de otras prestaciones de carácter laboral y económico, estímulos de productividad, servicios de asesoría y consultoría, subcontratación de terceros, congresos, convenciones y también subsidios a rubros como fideicomisos privados.
Aníbal Gutiérrez, especialista en finanzas públicas de la UNAM, consideró que el problema central del gasto gubernamental es que no tiene la capacidad para conducir una estrategia de desarrollo que vaya más allá del carácter anual del paquete económico que trascienda lo sexenal.
Isaac Katz, académico del ITAM, dijo que otro problema que se presenta en México es que existen programas mal diseñados y que son de dudosa calidad para la población.
“Son presupuestos abultados y mal aplicados, que merecen ser reconsiderados”.
Para José Luis de la Cruz, del Tecnológico de Monterrey, el gobierno pide dinero para sus erogaciones, sin importarle sacrificar a la gente para que pague más impuestos.
El uso electoral de los programas sociales. “El problema es la dependencia”
Según un estudio de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, una de las razones que pueden explicar la eficacia en el uso electoral de los programas sociales es la dependencia que, para sobrevivir, tienen los pobres hacia los recursos transferidos por estos programas.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2005, las personas que tienen bajos ingresos monetarios dependen más de los subsidios, apoyos gubernamentales y otras transferencias (como las remesas del extranjero) para poder subsistir.
De hecho, conforme disminuye el nivel de los ingresos, la dependencia hacia estas fuentes aumenta considerablemente.
De esta manera, en 2005, en los hogares donde se perciben en total de 0 a 1 salario mínimo, cada 10 pesos que ingresan provienen de subsidios gubernamentales y transferencias. Por su parte, en los hogares donde perciben de 4 a 5 salarios mínimos en total, sólo 1.3 pesos de cada 10 provienen de los subsidios.
Finalmente, en los hogares que perciben por arriba de 8 salarios mínimos, poco menos de 1 peso proviene de transferencias (principalmente por concepto de pensiones).
Adicionalmente, esta dependencia varía aún entre los hogares que perciben menos de 1 salario mínimo pues, acorde con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval), cerca de 19 millones de mexicanos viven con la mitad de un salario mínimo, lo que hace que la dependencia hacia la ayuda gubernamental aumente.
Por ejemplo, un hogar rural que percibe 1,096 pesos al bimestre (límite máximo en 2004 para ser considerado pobre alimentario) puede depender casi en su totalidad del programa Oportunidades, si recibiera el apoyo alimentario de ese programa (165 pesos al bimestre en 2004) y el apoyo máximo de beca educativa básica (845 pesos), sumando 1,010 pesos.
Esta dependencia provoca también que las personas que reciben beneficios por parte de los programas sociales, vivan bajo el temor de que tales recursos les sean retirados, con lo que se agravaría su condición y su supervivencia se pondría en riesgo. Esta situación es un terreno fértil para la manipulación política, la compra y la coacción al voto.
Características del clientelismo político
La manipulación del voto es propicia cuando, además de lo ya mencionado, existe una débil cultura política entre los beneficiarios, así como una visión utilitaria del voto. La investigadora Gloria Labastida, en el Monitoreo de programas sociales en contextos electorales, encontró datos reveladores en este sentido en la encuesta que realizó para tal estudio, ya que casi la mitad de la población entrevistada (49 por ciento) considera que las elecciones “sirven de nada” y dan respuestas pragmáticas asociadas a los orígenes de un beneficio particular, como “se acuerdan de nosotros” (9 por ciento) o “nos trae algún beneficio o regalo” (8 por ciento). Treinta y dos por ciento considera que las elecciones sólo sirven para “elegir a los gobernantes”.
A su vez, al preguntarles si las elecciones les traen algún perjuicio, 3 por ciento de los entrevistados mencionaron, de nuevo, que el voto no sirve y 6 por ciento que las elecciones ya estaban decididas.
Finalmente, un abrumador 81 por ciento estuvo “de acuerdo” o “algo de acuerdo” con la frase: “en las campañas hay que sacar lo que se pueda de los candidatos porque después se olvidan de uno”.
Bajo esta visión utilitaria del voto se entiende que los beneficiarios consideran su voto como una mercancía para intercambiar, en este caso, por bienes y servicios que son ofrecidos ya sea por el gobierno, en sus tres niveles, por los partidos, los candidatos y/o determinados grupos de poder locales (caciques, sindicatos o corporaciones, por ejemplo).
En este sentido, la encuesta referida construyó un marco de uso electoral de los programas sociales y encontró dos grupos o formas de explotación política de los programas sociales federales: clientelismo, que son las ofertas de bienes y servicios y uso político de beneficiarios, que incluye una lista de ocho acciones para obtener el voto, que van desde una simple invitación hasta las amenazas de eliminar los beneficios con los que la persona cuenta.
La encuesta encontró que 8 por ciento de las personas entrevistadas recibieron ofertas clientelares en cuatro elecciones estatales a gobernador entre 2004 y 2005.
La mayoría de esta población es beneficiaria de los programas sociales, al tiempo de que es la más pobre. Dentro de la lista de 18 ofertas, la inscripción a programas sociales es ya la segunda en importancia, sólo detrás de las despensas, y puede llegar a convertirse en la oferta más común, ya que representa casi 25 por ciento de las ofertas clientelares. Los programas que más se ofrecieron fueron Adultos Mayores, Becas, Seguro Popular, Madres Solteras y Oportunidades.
De hecho, entre la gente que recibió ofertas de programas sociales, alrededor de 61 por ciento terminó inscrita en los programas una vez pasadas las elecciones.
La estructura priísta encajó perfectamente con este tipo de clientelismo que, desafortunadamente, ha sido reproducido en mayor o menor medida por el resto de los partidos.
“Darle vida a las relaciones descritas implica la formación de promotores y una gran cantidad de recursos manejados discrecionalmente. Esta situación ha sido ampliamente documentada para el caso del PRI”, apunta la investigadora.
Puebla, con más recursos
La distribución geográfica de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) destaca que los estados que reciben más recursos desde 2001 que no ha variado hasta ahora, son Veracruz, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, México y Puebla, los cuales concentran el 54 por ciento de los recursos totales de este fondo.
El rezago en infraestructura básica se cubre principalmente con los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social de Ramo 33 (FAIS),lo cual representa 73 por ciento del presupuesto de la vertiente de infraestructura social básica y casi un tercio —30 por ciento— de los recursos totales destinados al combate a la pobreza. Los recursos se canalizan prioritariamente a los estados de Veracruz, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, México y Puebla, a través del Fondo de Infraestructura Social Municipal.
En segunda instancia, se encuentran las acciones de infraestructura carretera (que beneficia a Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Veracruz, Tabasco, Campeche y Quintana Roo ) y caminos rurales, que beneficia principalmente a Chiapas, Oaxaca, Hidalgo, Guerrero y San Luis Potosí. Para estas acciones se destina 10.1 por ciento del presupuesto de la vertiente.
En tercer término se encuentran las acciones de agua potable y saneamiento, con otro 10 por ciento del presupuesto aprobado para esta vertiente. A través de estas acciones se beneficia principalmente a habitantes de localidades rurales con índices de muy alta y alta marginalidad o pertenecientes a las zonas áridas y semiáridas del país. También se beneficia a localidades de más de 2,500 habitantes.
En cuarto término se encuentran las acciones orientadas a combatir el rezago en vivienda urbana. Para ello se destina únicamente 3.1 por ciento del presupuesto de esta vertiente. Mediante este programa se beneficia prioritariamente a los habitantes de Veracruz, México, Chiapas, Puebla, Oaxaca y Guerrero, con un tercio del presupuesto del programa.
Sin embargo, Puebla cuenta con un expediente de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) sobre el uso del dinero del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) en el cual se determinó que el gobierno del estado de Puebla retuvo en 2007-2008 a Atlixco casi un millón y medio de pesos por concepto de supervisión y control (gastos indirectos) y los recursos correspondientes al Programa de Desarrollo Institucional. Esto en incumplimiento de la Ley de Coordinación Fiscal.
“De los recursos aplicados del Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ejercicio 2007, se constató que las siguientes obras no benefician directamente a sectores de la población que se encuentran en condiciones de rezago social y pobreza extrema, y esto es un desacato a la Ley de Coordinación Fiscal”, entre los puntos mencionados por la ASF
Sólo un ejemplo
Y es que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) revisó al ayuntamiento de Manuel Vargas Martínez la relación de obras y acciones ejecutadas con recursos del fondo para la infraestructura social municipal del ejercicio 2007. “Observamos que al 30 de junio de 2007 se ejercieron 35 millones 772 mil pesos aplicados en la realización de 64 obras y cuatro acciones”.
De éstas, advierte, se analizaron 17 expedientes, entre los que destacan la adquisición de equipo de cómputo por 991mil pesos; el módulo deportivo la Alfonsina en su primera etapa con un costo de 2 millones 833 mil pesos, y la rehabilitación de quirófano del Hospital Municipal equivalente a un millón 474 mil pesos. “El primer resultado es que los recursos del fondo no se aplicaron en los rubros establecidos en el ordenamiento legal aplicable, en incumplimiento de la propia Ley de Coordinación Fiscal”.
Con respecto a los 991 mil pesos utilizados para los equipos de cómputo, “queda claro que el proyecto fue fraccionado en virtud de que los cuatro contratos fueron adjudicados al mismo proveedor; incluso estos convenios no cumplen con las formalidades establecidas en el artículo 107 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal del estado de Puebla; no se contó con las fianzas de cumplimiento y de vicios ocultos y el cheque respectivo del anticipo fue entregado posterior a la firma del contrato; además, en la inspección física a las escuelas beneficiarias, para constatar la entrega de los bienes, sólo se localizaron 87 equipos, y se desconoce el destino de los 13 restantes”.
En cuanto a la rehabilitación del quirófano del Hospital Municipal San Juan de Dios, asume la dependencia federal, se detectaron las siguientes irregularidades: “la obra se encuentra inconclusa; está pendiente amortizar 129 mil de pesos, de los cuales 65.6 corresponden a recursos del FISM; presentaba un atraso de 156 días de acuerdo con la fecha estipulada en el convenio modificatorio para su conclusión; no se aplicaron las penas por retardo imputables al contratista y tampoco estaban conciliados los faltantes de ejecutar; y en el proyecto y catálogo no se consideró la instalación eléctrica, tomas de oxígeno y succión en el área de recuperación, por lo que aun cuando se concluyan los trabajos la infraestructura no operará adecuadamente
”Durante la inspección física a esos trabajos, se descubrió que se pagaron volúmenes de obra no ejecutados como los muros divisorios de tabla de cemento de 10 centímetros de espesor; el repellado con aplanado fino de cemento, cal y arena; el suministro y montaje de consola de aluminio de tres vías y caja de seccionamiento con tapa de aluminio y cubierta transparente acrílica con un filtro de carbón activado, esto último por un monto de 49 mil pesos, sin que a la fecha se apliquen las deductivas en las estimaciones erogadas”.
El antecedente mencionado “contraviene la ley de obra pública y servicios para el estado de Puebla. En consecuencia, la Auditoría Superior de la Federación formulará el pliego de observaciones correspondiente, atendiendo a que como resultado de la revisión se presume un probable daño y perjuicio al Estado en su hacienda pública federal por un monto de 5 millones 298 mil 931 pesos, más los intereses generados desde su disposición hasta su reintegro a la cuenta del fondo”.