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DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE
PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE ENERGÍA, Y
ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA, CON
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE
REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 25, 27 Y
28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA DE
ENERGÍA.
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DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS
CONSTITUCIONALES; DE ENERGÍA, Y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA,
CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA DE ENERGÍA.
HONORABLE ASAMBLEA:
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Energía; así como de
Estudios Legislativos, Primera, de la Cámara de Senadores de la LXII Legislatura
del Honorable Congreso de la Unión, le fueron turnadas para su estudio y
dictamen, con opinión de la Comisión de Fomento Económico, sendas iniciativas
en materia de reforma energética que se describen en la parte de antecedentes,
presentadas por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional y por el titular
del Poder Ejecutivo Federal.
Los integrantes de estas Comisiones Unidas procedieron al estudio de dichas
iniciativas, analizando en detalle las consideraciones y fundamentos que sirven de
apoyo a la reforma que se propone, para proceder a emitir dictamen conforme a
las facultades que les confieren los artículos 85, 86, 89, 90, 94 y 103 de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 113, 114,
117, 135, 136 y 150 del Reglamento del Senado de la República, las Comisiones
Unidas someten a consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea el
siguiente dictamen en que se analizan, valoran y razonan las Iniciativas que se
señalan a continuación, al tenor de los apartados que enseguida se describen.
A. ANTECEDENTES
1. El 31 de julio de 2013, el Diputado Luis Alberto Villarreal García y el Senador
Francisco Domínguez Servién, ambos integrantes de los Grupos
Parlamentarios del Partido Acción Nacional, presentaron en la sesión de la Comisión Permanente, una Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma,
adiciona y deroga diversas disposiciones a los artículos 25, 27 y 28 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a nombre de sus
respectivos grupos parlamentarios.
Con esa misma fecha, la Iniciativa en cuestión fue turnada a las Comisiones
Unidas de Puntos Constitucionales, de Energía y de Estudios Legislativos
Primera, para su estudio y dictamen correspondiente.
2. El 14 de agosto de 2013, el Titular del Poder Ejecutivo Federal envió a la
Comisión Permanente una Iniciativa de Decreto por el que se reforman los
artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En esa misma fecha, la Iniciativa en cuestión fue turnada a las Comisiones
Unidas de Puntos Constitucionales, de Energía y de Estudios Legislativos
Primera, para su estudio y dictamen correspondiente.
3. El 20 de agosto de 2013, los senadores integrantes del Grupo Parlamentario
del Partido de la Revolución Democrática presentaron en la sesión de la
Comisión Permanente una Iniciativa que Crea, Adiciona, Modifica y Deroga
Diversas Disposiciones Jurídicas en Materia del Sector Energético Nacional.
Con esa misma fecha, la Iniciativa en cuestión fue turnada a las Comisiones
Unidas de Energía y de Estudios Legislativos Primera, para su estudio y
dictamen correspondiente. Por contener temas coincidentes con las dos
iniciativas objeto del presente Dictamen, estas Comisiones Dictaminadoras han
decidido tomar en cuenta algunos de sus planteamientos para enriquecer el
proyecto de Decreto que por este conducto se somete a la Honorable
Asamblea.
A fin de proceder con el análisis, estudio, valoración y dictaminación de las
iniciativas turnadas, las Comisiones Unidas decidieron apegarse a la siguiente
estructura metodológica:
i) En el Apartado B se describen las iniciativas a dictaminar;
ii) En el Apartado C se explica la problemática del sector energía;
iii) En el Apartado D se incluyen las conclusiones de los foros y las consultas
efectuadas;
iv) En el Apartado E se exponen las consideraciones de las Comisiones
Dictaminadoras, y
v) En el Apartado F se incluye el articulado del Proyecto de Decreto.
B. DESCRIPCIÓN DE LAS INICIATIVAS
B.1 Iniciativa del Partido Acción Nacional
Consideraciones generales de la Iniciativa
La Iniciativa afirma que el sector energético de México se encuentra en un
momento coyuntural. Los retos que se tienen en materia de desarrollo de los
hidrocarburos, abastecimiento de la energía eléctrica y combate al cambio
climático son desafíos que rompen los paradigmas que han dominado hasta ahora
el debate nacional. Estos retos deben atenderse con premura y con acciones
contundentes, realizando cambios estructurales y de diseño institucional, a través
de una reforma integral que recoja los objetivos que deben estar contemplados en
toda política energética moderna: seguridad de suministro, competitividad,
sustentabilidad y viabilidad fiscal.
La Iniciativa considera que el país requiere de un cambio profundo en el modelo
de gestión y organización del sector energético en su conjunto, pues el actual llegó
a su límite y se encuentra en franco agotamiento, puesto que no responde a las
necesidades presentes de la sociedad mexicana y es incapaz de adecuarse a los
constantes cambios endógenos y exógenos que ponen en riesgo la seguridad
energética, las finanzas públicas, los programas sociales y la calidad de vida de la
sociedad mexicana.
La Iniciativa afirma además, que México ha esperado por muchos años reformas
estructurales de gran calado, que nos pongan entre las mejores economías del
mundo y que garanticen un futuro próspero para las próximas generaciones. Sin
embargo, las visiones sesgadas y los intereses mezquinos de unos cuantos no
han permitido concretar dichas reformas, por lo cual es necesario llevar a cabo un
cambio en el paradigma actual de las inversiones, en el aprovechamiento de los
recursos naturales y en el modelo de las finanzas públicas, pues la extrema
dependencia de éstas a los ingresos petroleros nos colocarán en pocos años en
una situación crítica.
Para lograr lo anterior, la Iniciativa del Partido Acción Nacional propone un
paquete de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
encaminadas fundamentalmente, según se dice, a otorgar al Estado los elementos
necesarios para aprovechar al máximo todos los recursos con los que el país
cuenta, allegarse de nuevas tecnologías y de inversiones productivas, acabar con
los monopolios de Estado, ofrecer a los ciudadanos mejores condiciones de vida,
en un ambiente de libre competencia que detone nuevas fuentes de trabajo y el
crecimiento de oportunidades de desarrollo de energías limpias, baratas y
eficientes, reducir el costo de la energía eléctrica y consolidar nuestra
independencia energética.
Se dice en la Iniciativa propuesta, que ésta tiene el objetivo de recuperar la
competitividad de México perdida en los últimos años, y especialmente, hacer
frente al fenómeno de industrialización que se está observando en los Estados
Unidos de América: de acuerdo con el índice de competitividad internacional 2013,
elaborado por el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C., (IMCO) México
se encuentra en el lugar 32 de 46 países seleccionados, teniendo su mejor
calificación en el año 2005 en donde se ubicó en el lugar 29. Por su parte, Estados
Unidos ha comenzado una nueva etapa de industrialización, particularmente
porque los nuevos proyectos de gas natural lo han abaratado, atrayendo por esta
causa a muchas factorías que en el pasado se habían instalado en otros países.
Se comenta que es tal el auge que está teniendo la industria del gas natural, que
sus importaciones han disminuido considerablemente a partir del año 2000, como
consecuencia del aprovechamiento extractivo por parte de las nuevas empresas
gaseras establecidas en los Estados Unidos. Así, de mantenerse la tendencia en
la que se encuentra actualmente, se espera que para el año 2020 dicho país se
convierta en exportador neto de gas natural.
Específicamente, la Iniciativa señala que la producción de gas natural en los
Estados Unidos de América aumenta 1.3% al año, lo que le permitirá superar su
consumo interno para el año 2019, estimulando así las exportaciones netas de gas
natural, mismas que crecerán a 3.6 billones de pies cúbicos para el año 2040.
Finalmente, el estudio del IMCO citado por la Iniciativa, refiere que gracias al gas
natural, los Estados Unidos tendrán una mayor inversión en los sectores
intensivos en energía como la metalurgia, la industria química y las manufacturas
pesadas. Asimismo, que la explotación del gas de lutitas ya representa 600,000
empleos y 77,000 millones de dólares en valor agregado para aquella Nación.
Así, se estima que dicho país podría generar un millón de empleos
manufactureros en los próximos años gracias al abaratamiento del gas natural.
Por otro lado, la Iniciativa del Partido Acción Nacional afirma que diversos países
como Noruega, Brasil, Colombia, Arabia Saudita e incluso Cuba, tienen esquemas
que permiten la participación del sector privado en los diversos procesos de su
industria petrolera, lo cual ha sido un elemento importante para detonar su
competitividad, destacando un comparativo elaborado por el IMCO, respecto de
esos países, en el que se da cuenta de la participación del Estado y del sector
privado:
Participación privada en la industria petrolera
Por lo anterior, la Iniciativa concluye que a diferencia de otros países, México
prácticamente tiene cerradas las puertas a cualquier tipo de inversión del sector
privado en la cadena productiva de los hidrocarburos, lo cual nos coloca en una
situación de desventaja frente a los otros países competidores.
Esto es así, porque ni el Estado mexicano ni ningún otro cuentan con la capacidad
económica para, por sí solos, adquirir y desarrollar la tecnología que les permita la
exploración y explotación de hidrocarburos en aguas profundas, o bien, para
potencializar al máximo el uso del gas natural, del cual México tiene en
abundancia.
Según se dice en la iniciativa, se estima que para el 2020 la demanda mundial de
energía aumentará un 50% y la exploración y desarrollo de nuevos yacimientos
requerirá una inversión de 100,000 millones de dólares por año en toda la industria
petrolera. Los países que dependen de la actividad petrolera tienen un plazo
perentorio para aprovechar esta riqueza natural, dada la inevitable aparición de
fuentes alternas de energía. Por ello, debido a su situación geográfica y a su
disponibilidad de reservas, México tiene una oportunidad que se debe aprovechar
durante los próximos 20 o 30 años. Después de este lapso el petróleo tendrá un
valor mucho más bajo.
La Iniciativa apunta que la tendencia de Petróleos Mexicanos (PEMEX) en los
últimos 10 años muestra una caída en la producción de prácticamente todas las
actividades operativas de la paraestatal. Lo anterior puede tener diversas
justificaciones, entre ellas, el agotamiento de los recursos naturales con los que se
cuenta, la falta de inversión en diversas áreas de producción de PEMEX, la falta
de tecnología y la falta de exploración y explotación en lugares en los que el
Estado mexicano no cuenta con las posibilidades tecnológicas y de inversión
requeridas.
En cualquier caso, lo que es claro para la Iniciativa es la urgente necesidad de
mayor inversión en el sector energético del país, particularmente en materia de
petróleo y de hidrocarburos pues, de continuar con esta tendencia para el año2020, las reservas de hidrocarburos disponibles se encontrarán en una situación
crítica.
En lo que respecta a las reservas probadas, la Iniciativa observa que 83% de
éstas se encuentran en campos en franca declinación o cerca de alcanzar su
punto inicial de declinación. Esto se ha traducido en la caída en la producción de
crudo ya mencionada. La única región que no presentará declinación en el
mediano plazo es Chicontepec, pero ello es debido a que se trata de un proyecto
en etapa inicial. En términos de producción de crudo, Cantarell, Ku-Maloob-Zaap,
Samaria Luna, Marina Suroeste y Bellota Jujo aportaron en 2008 el 92% de la
producción total. La trayectoria de declinación de estos activos indica la relevancia
y urgencia de buscar proyectos alternativos que permitan sostener los niveles de
producción actuales. Para 2012 la producción de estas cuencas disminuyó en
cerca de 800 mil barriles diarios; para 2018, se reducirá en 1.5 millones de barriles
diarios; y para 2021, en 1.8 millones de barriles diarios. Esto, ya considerando
incrementos en las tasas de recuperación.
En lo que se refiere a aguas profundas, de acuerdo a datos de PEMEX, por el
tiempo de maduración de dichos proyectos, la Iniciativa sostiene que la entidad
paraestatal requiere iniciar a la brevedad el desarrollo de esta región a gran escala
para poder garantizar en los próximos años al menos la misma producción de
hidrocarburos con que actualmente cuenta y sobre todo incrementarla para
financiar el desarrollo acelerado del país.
En comparación con la explotación de yacimientos convencionales, el desarrollo
de campos en aguas profundas impone dos grandes retos:
• Adquirir el conocimiento para poder administrar y operar las nuevas
tecnologías que se emplean en este tipo de yacimientos; y • Multiplicar la capacidad de ejecución.
En lo que respecta a la capacidad de ejecución y al reto tecnológico, el desafío no
es menor. Entre 2004 y 2007, PEMEX Exploración y Producción perforó seis
pozos en tirantes de agua superiores a 500 metros. De éstos, sólo uno tiene
reservas suficientes para su operación comercial, así como para iniciar el
desarrollo del área donde se localiza. En los próximos años, será necesario llegar
a profundidades de hasta 3,000 metros.
En función de lo anterior, para la Iniciativa de Acción Nacional resulta claro que, a
fin alcanzar los resultados necesarios en el mediano plazo, es indispensable
multiplicar la capacidad de ejecución de PEMEX Exploración y Producción. En
México, se estima que más de 50% de los recursos prospectivos del país se
localizan en la cuenca del Golfo de México profundo, lo que equivale a un
potencial a recuperar de 29,500 millones de barriles de petróleo crudo equivalente,
en una extensión de más de 575,000 kilómetros cuadrados. Este volumen de
hidrocarburos es superior a la reserva original total de Cantarell. Con base en los
estudios geológicos y geofísicos realizados hasta la fecha, y de disponerse de la
tecnología, el entrenamiento técnico, la experiencia operativa, los recursos
financieros requeridos y una mayor capacidad de ejecución, se anticipa que
podrían identificarse ahí campos con volúmenes importantes de hidrocarburos,
sustancialmente mayores a los que se estiman en tierra y en aguas someras.
El área de aguas profundas presenta características distintas a las de otras áreas
donde PEMEX ha realizado actividades de exploración y producción: tirantes de
agua superiores a 500 metros; variedad de estructuras geológicas complejas;
inversión de alto riesgo en un área con conocimiento incipiente, y desarrollo y
explotación con altos costos de descubrimiento, desarrollo y producción.
A nivel internacional, la posibilidad de encontrar yacimientos de fácil acceso, de
baja complejidad técnica y de magnitud relevante está prácticamente agotada. Por
ello, las perspectivas de producción de hidrocarburos se orientan en buena
medida a los yacimientos ubicados en aguas profundas. De hecho, mientras que
hace 10 años, la contribución de la producción en aguas profundas no llegaba a
1% de la producción mundial total, actualmente es cercana al 8%.
Esta tendencia internacional ha llegado al país. En aguas profundas del Golfo de
México pueden encontrarse recursos prospectivos localizados en yacimientos
transfronterizos (estructuras geológicas con hidrocarburos, comunicadas
hidráulicamente en dos o más países que comparten fronteras). Se han realizado
diversos estudios que indican posibilidades reales de que alguna de estas
estructuras sea un campo petrolero comunicado a través de la frontera.
Considerando el reto que implica acceder a yacimientos en aguas profundas para
mantener el nivel actual de producción y los tiempos de maduración de los
proyectos en esta zona, la Iniciativa juzga necesario que PEMEX pueda hacerse
acompañar de otras empresas al desarrollar diversas actividades propias de su
giro, bajo mecanismos eficientes que le permitan obtener la mejor tecnología y
conduzcan a maximizar la renta petrolera para el país.
Gas natural proveniente de lutitas ("shale gas")
La Iniciativa del Partido Acción Nacional establece que durante los últimos años se
ha desarrollado la producción de gas natural proveniente de lutitas (conocido
como "shale gas") que es una fuente no convencional y que se produce con
tecnología diferente a la del petróleo y gas natural convencional.
El notable desarrollo de estas fuentes ha permitido que el precio del gas natural
haya disminuido significativamente en América del Norte. Por ejemplo, en uno de los mercados de referencia de la región, el Henry Hub de Estados Unidos, el
precio del gas natural por millón de BTU (mmbtu) es de alrededor de 3.5 dólares,
mientras que en la Unión Europea el precio es de aproximadamente 12 dólares
por mmbtu, y en Asia alcanza hasta los 21 dólares por mmbtu.
Según la Iniciativa, nuestro país cuenta con abundantes reservas de gas natural
convencional que rondan el orden de los 61 millones de millones de pies cúbicos.
Además, cita a fuentes de la Agencia Internacional de Energía, que afirman que
México cuenta con la tercera reserva más grande en el mundo de gas de lutitas
que aún no se han explotado, con aproximadamente más de 600 millones de
millones de pies cúbicos. Sin embargo, por falta de recursos, poco se han
explotado las reservas del gas natural convencional asociado al petróleo, menos
aún, las de gas shale. Aunado a lo anterior, también se padece la falta de
capacidad de transporte, almacenamiento y distribución, por lo cual el combustible
tiene que racionarse frecuentemente afectando a las empresas (que se ven
obligadas a tener paros técnicos) a la Comisión Federal de Electricidad -CFE- y a
las familias (porque tienen que pagar precios altos por el combustible). De ahí que
la adecuación de la legislación no puede esperar más, pues la producción de
petróleo, gas y gasolina en México no ha crecido desde hace 15 años.
La Iniciativa considera que la extracción del gas de lutitas supone una gran
oportunidad de crecimiento para nuestro país, sin embargo, ello no debe obviar en
modo alguno, la necesidad de que en dicho proceso se observen las medidas
ambientales más eficientes tendientes a minimizar los riesgos y daños al medio
ambiente y a las personas, particularmente a los mantos acuíferos. Es por lo
anterior que la legislación deberá establecer con claridad, los requisitos y
condiciones generales que en materia ambiental deberán observar los operadores
para la extracción del gas de lutitas, facultando a su vez a la dependencia
competente a emitir las disposiciones que resulten necesarias y adecuadas para preservar el medio ambiente, el cuidado de las personas así como los recursos
hídricos del país.
Sector eléctrico nacional
La Iniciativa afirma que de manera análoga a lo ocurrido en la industria petrolera,
la industria eléctrica nacional ha sido objeto de diversos cambios en su estructura
a lo largo del tiempo. En este proceso se pueden identificar tres etapas:
La primera comprende desde las primeras inversiones en electricidad en el último
cuarto del siglo XIX hasta la creación de la CFE en 1937. Esta etapa se desarrolló
bajo un modelo de libre competencia que facilitó la industrialización incipiente del
país con la instalación de diversas empresas privadas regionales, extranjeras
principalmente, que hacia 1930 tenían el 70 por ciento de la capacidad instalada
del país. Debido a que dichas empresas no llegaban a todo el territorio, el papel de
la CFE consistió básicamente en la ampliación de la cobertura eléctrica,
especialmente en las zonas alejadas.
La segunda corresponde a la expansión de CFE y la integración del Sistema
Eléctrico Nacional como producto de la nacionalización de 1960. Esta etapa se
desarrolló bajo el modelo de monopolio verticalmente integrado que, además de
buscar expandir de manera ambiciosa la cobertura eléctrica, homologó las
diferencias regionales de voltajes y frecuencias hasta alcanzar la unificación e
interconexión del sistema en 1976. Bajo esta estructura, la prestación del servicio
público de energía eléctrica fue una actividad exclusiva del Estado a través de
CFE y Luz y Fuerza del Centro, que operaba como distribuidor en la zona central
del país.
En esta etapa, la CFE se consolidó como una empresa que lleva a cabo todas las
etapas del proceso del sistema: generación, despacho, transmisión y distribución de electricidad. Ello se justificó por las características físicas y tecnológicas de la
industria: economías de escala que se alcanzaban con grandes plantas, que a su
vez requerían de inversiones elevadas con periodos de maduración de largo plazo
y de baja rentabilidad, lo que hacía poco atractivos los proyectos a la iniciativa
privada.
Finalmente, la tercera etapa comenzó cuando el modelo de monopolio
verticalmente integrado empieza a mostrar señales de agotamiento por el
desarrollo tecnológico, ya que fue posible construir plantas de menor tamaño en
menos tiempo, que son más eficientes. Afirma la Iniciativa que cuando esto
ocurrió, durante la década de los noventa, el objetivo de lograr una amplia
cobertura del servicio ya se había alcanzado y, por otra, el avance tecnológico
reducía los costos de construcción y facilitaba la coordinación entre la generación
y el despacho para que las plantas que producen electricidad más baratas sean
las primeras en abastecer a la demanda en los distintos centros de consumo.
Adicionalmente, en esos años, el Estado mexicano empezó a enfrentar
restricciones presupuestales importantes, todo lo cual en opinión de la Iniciativa,
justificó la complementariedad de inversiones por parte del sector privado.
Así, en 1992 se efectuaron diversas reformas y adiciones a la Ley del Servicio
Público de Energía Eléctrica, en la que se establecieron nuevas modalidades de
generación que no se consideran servicio público, como son la generación de
energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción; la
producción independiente de energía para venta exclusiva a CFE; la exportación,
derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción, así
como la importación destinada exclusivamente al abastecimiento para usos
propios.
Si bien las reformas de 1992 permitieron enfrentar las apremiantes necesidades
de inversión, indujeron una mayor eficiencia en el desempeño del sector eléctrico
nacional y dieron alternativas de generación a la industria, la Iniciativa de Acción
Nacional sostiene que el modelo es lento y poco flexible para responder a los retos
que implica un mayor crecimiento de la demanda hoy en día, pues no permite
aprovechar la eficiencia que podría aportar una mayor competencia en la
generación y comercialización, y tampoco evita los conflictos de interés que tiene
la CFE como generador, operador del sistema y prestador de servicios de
conducción eléctrica.
De acuerdo a un estudio realizado por el Centro de Estudios de la Finanzas
Públicas de la Cámara de Diputados citado por la Iniciativa, los países más
desarrollados consumen una cantidad de electricidad mayor que México porque
tienen un aparato industrial más grande y su población cuenta con un mayor
número de satisfactores y utensilios domésticos que requieren de electricidad para
funcionar. Por ejemplo, en los Estados Unidos de América se presentó en 2006 un
consumo anual per cápita de electricidad de 13,564 kilowatts hora (kWh) mientras
que países como España e Inglaterra mantienen consumos de 6,206 y 6,185 kWh
respectivamente.
En contraste, dicho estudio apunta a que los países menos desarrollados tienen
un menor consumo de electricidad; por ejemplo, Chile tiene un consumo per cápita
de 3,207 kWh, mientras que el de México es de 2,000 kWh.
La evolución de la capacidad instalada del sector eléctrico a nivel nacional ha
respondido al crecimiento de la demanda de energía eléctrica. No obstante, es
importante señalar que si el crecimiento económico del país hubiera sido mayor al
observado en la última década, la demanda eléctrica habría sido muy superior y las inversiones actuales no habrían sido suficientes para satisfacerla y se habría
tenido que recurrir a su racionamiento ("apagones").
Por otra parte, la Iniciativa sostiene que una parte del problema del sector eléctrico
nacional es la ineficiencia de CFE, sobre todo a nivel de la distribución. Las
pérdidas promedio que tiene el organismo varían entre el 16 y el 18% y en algunas
zonas del país son cercanas al 30%, lo cual contrasta con el 6% que tiene Estados
Unidos. Aunado a lo anterior, CFE tiene elevados costos administrativos por falta
de incentivos y por las presiones políticas que tiene una paraestatal que no opera
como una verdadera empresa.
Competitividad en el sector petrolero
Según la Iniciativa del Partido Acción Nacional, el esquema fiscal al que está
sujeto PEMEX no le ha permitido desarrollar las capacidades con las que cuenta,
al tiempo que su pasivo laboral y la falta de inversión que requiere para
modernizar sus instalaciones ocasionará en poco tiempo que dicho organismo
tenga que ser rescatado financieramente.
Muchas son las causas que pueden atribuirse por las que PEMEX se encuentra en
la situación actual; una de ellas es la enorme dependencia del Estado mexicano a
los ingresos petroleros, lo que ha impedido detonar esquemas de inversión y
coinversión en zonas estratégicas de exploración y explotación de petróleo y de
hidrocarburos; otra es la falta de una regulación legislativa adecuada que le
permita actuar bajo un verdadero esquema de gobierno corporativo, que tenga la
posibilidad de determinar los mejores esquemas para invertir, extraer, producir y
comercializar el petróleo, los hidrocarburos y sus derivados.
La Iniciativa afirma que aunque PEMEX detenta un monopolio legal en los
procesos de exploración y extracción del petróleo y sus hidrocarburos, el petróleo así como todos los recursos naturales, son propiedad originaria de la Nación, es
decir, de todos los mexicanos, no de una empresa en particular. Esta aclaración
es conveniente, pues en muchas ocasiones se piensa equivocadamente que el
operador único del Estado es el que detenta la propiedad original de los mismos.
Es así que la Iniciativa del Partido Acción Nacional propone, por un lado, dotar a
PEMEX de todas las características necesarias para que se convierta en una
verdadera empresa con un gobierno corporativo eficiente, que teniendo por objeto
maximizar la generación de valor a través de la exploración y producción de
hidrocarburos, también cuente con la libertad de determinar cuáles son los
mejores esquemas de inversión, coinversión y desarrollo de tecnología. Al mismo
tiempo, la Iniciativa plantea esquemas de competencia en estas actividades a
través de otros operadores, ya sean nacionales o extranjeros, lo que permitirá
también el desarrollo de nuevas tecnologías, inversión en territorio nacional,
generación de empleos bien remunerados y detonar la industria petrolera nacional.
Así, la concurrencia de operadores estatales y privados, nacionales y extranjeros,
junto con un adecuado régimen fiscal, garantizarán la maximización de la renta
petrolera en beneficio de todos los mexicanos.
Según la Iniciativa, una reforma de esta magnitud requiere garantizar que las
reservas del petróleo y los hidrocarburos provenientes de formaciones geológicas
son propiedad de la Nación, por lo que su registro corresponderá al Estado a
través de la creación del Fondo Mexicano del Petróleo. PEMEX y los demás
operadores deberán pagar a dicho Fondo, que será el encargado de su
administración, los derechos por petróleo e hidrocarburos extraídos. Es decir,
serán propietarios del petróleo y los hidrocarburos a partir del pago de los
derechos en boca de pozo en términos de la legislación correspondiente. En su
caso, el Fondo Mexicano del Petróleo podrá realizar la correspondiente comercialización del hidrocarburo y el operador recibirá la parte que le
corresponda. El monto de los derechos a pagar dependerá del riesgo, los precios
del petróleo, el tipo de yacimiento y recursos que contenga, así como las
necesidades de inversión, entre otros.
Es por ello que la Iniciativa plantea reformar el sexto párrafo del artículo 27
constitucional para señalar que tratándose del petróleo y de los hidrocarburos
provenientes de formaciones geológicas, el Estado deberá garantizar el máximo
beneficio de la renta petrolera para la Nación por conducto de los operadores que
realicen las actividades de exploración y producción del petróleo y los
hidrocarburos. En razón de lo anterior, la Iniciativa que aquí se analiza, elimina del
texto constitucional la prohibición consistente en que, en el caso del petróleo y los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, no se otorgarán concesiones
ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado, disposiciones
que fueron incorporadas en la reforma constitucional de 1960.
En el caso de los minerales radioactivos y de la energía nuclear, la Iniciativa de
Acción Nacional propone que permanezca la restricción vigente, que establece
que el Estado no otorgará ningún tipo de concesión ni de permiso, reservándose
estas materias para su explotación exclusiva, por tratarse de elementos que
pondrían en riesgo la seguridad nacional.
Competitividad en el sector eléctrico
El Partido Acción Nacional sostiene en su Iniciativa que México ha firmado
numerosos tratados de libre comercio, lo que abre oportunidades para que la
planta productiva establecida en el país pueda participar en nuevos mercados. Sin
embargo, estos mismos tratados obligan a la competitividad de la industria. Por
esta razón, es fundamental que la economía cuente con las mismas ventajas que
ofrecen nuestros competidores y entre ellas se debe considerar la de que la industria pueda escoger, en condiciones de competencia, a su proveedor de
electricidad.
Por otra parte, de acuerdo con datos de la prospectiva del sector eléctrico 2012 a
2026 de la Secretaría de Energía, citada por la Iniciativa, el crecimiento inercial
esperado de la demanda eléctrica ronda el 4% en dicho periodo. Tal crecimiento
estimado implica adiciones de capacidad eléctrica superiores a los 40,000 MW en
los próximos dos sexenios. Si adicionalmente se toman en cuenta las metas que
establece la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el
Financiamiento de la Transición Energética, la nueva capacidad requerida puede
llegar a los 65,000 MW.
Independientemente del costo de oportunidad que tiene para el Estado hacer
inversiones en el sector eléctrico, las adiciones de capacidad no pueden ser
realizadas de la manera más eficiente bajo el modelo actual de industria ni con el
esquema tarifario vigente, mismo que además de no ser competitivo, afecta las
finanzas de la CFE. Al respecto, es importante señalar que en los últimos años los
ingresos tarifarios vigentes no han permitido compensar los subsidios implícitos en
la tarifa con el pago del aprovechamiento que se tiene que hacer al fisco federal.
Lo anterior, aunado al problema del pasivo laboral, acarrea como resultado que el
patrimonio de CFE se haya reducido de 449,894 millones de pesos en 2007 a
109,144 millones de pesos en 2012.
Todo lo expuesto, continúa la iniciativa, es un claro indicativo de la reestructura y
reorganización que requiere llevarse a cabo en el sector eléctrico, donde es
necesario que los recursos económicos se inviertan de manera eficiente, que la
CFE opere como una verdadera empresa en condiciones de competencia justa,
que las tarifas reflejen los costos eficientes de la prestación del servicio y los subsidios se otorguen a la demanda. Todo ello, además, garantizando que el país
cumpla con las metas que se ha impuesto en materia de generación limpia y
sustentable.
Ante ello, la Iniciativa de Acción Nacional propone llevar a cabo una reforma
constitucional que elimine las restricciones vigentes a la competencia y,
posteriormente, una reforma legal que materialice la separación de las actividades
de generación, despacho, transmisión y distribución de energía eléctrica, a fin de
lograr dicha competencia de manera plena en generación y comercialización.
Las reformas aludidas, deberán ir acompañadas por un nuevo modelo de gestión
de negocios y administración del sector eléctrico. Así, el Centro Nacional de
Control de Energía (Cenace) deberá transformarse en un operador independiente
del sistema y del mercado, pero dentro de la propiedad del Estado. La red de
transmisión de CFE estaría a cargo de una filial con separación legal, contable y
operativa, y dando la oportunidad a los privados de hacerse cargo de la
expansión. Finalmente, la distribución también se separaría regionalmente bajo
reglas análogas a la transmisión.
En la reforma expuesta por la Iniciativa, la Secretaría de Energía será la
responsable de la política energética y la planificación del sector eléctrico, misma
que tomará como base las recomendaciones del Cenace y de la Comisión
Reguladora de Energía (CRE). Esta última entidad regulará la transmisión y la
distribución (tarifas, condiciones contractuales, calidad del servicio) y vigilará la
competencia en generación (a través de permisos y reglas de mercado), sujetando
en su caso a CFE a una regulación asimétrica. A su vez, la CFE operaría como
una verdadera empresa que estando sujeta a competencia debería contar con
autonomía de gestión y flexibilidad de colocación accionaria.
Por último, en la Iniciativa se establece que el Ejecutivo Federal propondrá al
Congreso de la Unión un programa de substitución de subsidios generalizados por
subsidios focalizados en los insumos energéticos. Para lograr lo anterior, es
indispensable la desintegración horizontal de los procesos de generación,
transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica en el entendido
que el Estado dictaría las políticas en materia energética y tendría a su cargo el
operador del sistema eléctrico nacional. Para ello, se requerirá la expedición de
una ley orgánica de la CFE, que reorganice las funciones administrativas y
corporativas de la empresa. Además se deberá expedir una nueva ley para el
sector eléctrico que considere la participación de nuevos operadores en la
generación de energía eléctrica y su comercialización en condiciones de
competencia efectiva, el papel que jugará el nuevo operador del sistema y del
mercado, así como las distintas filiales de CFE que, bajo condiciones de
separación operativa efectiva, lleven a cabo las actividades de generación,
transmisión y distribución.
Finalmente, al igual que con PEMEX, la Iniciativa del Partido Acción Nacional
insiste que la CFE seguirá siendo propiedad del Estado, contará con autonomía de
gestión, podrá determinar su mejor organización dentro del nuevo marco legal y no
será parte en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Además, establece
que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá enviar a la Cámara de
Diputados la propuesta del techo financiero para ambas entidades paraestatales,
así como el nivel de capitalización al que ambas se sujetarán.
Nuevo diseño institucional
La Iniciativa que se analiza propone la creación y el rediseño institucional del
sector energético, para lo cual, expone un replanteamiento de la naturaleza y el
mandato de las siguientes instituciones:
a) Fondo mexicano del petróleo
Se propone crear un órgano constitucionalmente autónomo denominado "Fondo
Mexicano del Petróleo" dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, que
tenga por objeto la administración de la renta petrolera a través de las facultades
que se le otorgarán mediante la ley. Dicho Fondo estará conformado por un
Presidente y una Junta de Gobierno, designados por el Ejecutivo Federal, con
ratificación del Senado.
Se prevé que sea a través de la ley que expida el Congreso en donde se
determine el número de integrantes de la Junta de Gobierno del referido Fondo,
así como su estructura orgánica. La creación de un Fondo como el que se
propone ha tenido éxito en otros países, lo que les ha permitido colocarse como
líderes de la industria petrolera a nivel mundial. Quizá el caso más emblemático es
el de la empresa PETORO en Noruega.
Lo que se pretende es que la administración de la riqueza petrolera se desligue de
la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación, a fin de que
las finanzas públicas sean independientes. Dicha independencia de los recursos
provenientes del petróleo, le permitirá al país llevar a cabo inversiones productivas
en otras áreas del desarrollo nacional, con lo que se fomentará un detonante
adicional para generar mejores condiciones de vida para los ciudadanos.
Por tal razón, la Iniciativa establece la obligación para el Ejecutivo Federal de
ejecutar un plan de adaptación con un periodo de transición no mayor a diez años,
tendiente a lograr la disminución de la dependencia fiscal de los recursos
petroleros y a eliminar el pasivo laboral de PEMEX.
En dicho período de transición una parte del fondo petrolero seguirá siendo
incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación. Para tal fin, durante la
discusión del Paquete Económico propuesto por el Ejecutivo Federal, la Cámara
de Diputados determinará la parte que cada año será aprobada, entendiendo que
la misma será un porcentaje decreciente y que al final de los diez años no podrá
ser mayor al 50 por ciento del recurso que se proyecte captar por el fondo durante
el ejercicio presupuestal.
El Congreso de la Unión contará con un plazo no mayor a un año para expedir la
ley que regule la organización y funcionamiento del Fondo Mexicano del Petróleo,
en el que se señalará:
• El proceso de selección, el número y la forma de integración de la Junta de
Gobierno y del Presidente del referido Fondo.
• La estructura orgánica, operativa y funcional del Fondo.
• Las facultades de la Junta de Gobierno y de su Presidente.
• El régimen de sanciones administrativas, civiles y penales al que estarán
sujetos los trabajadores del Fondo.
El modelo del Fondo que se propone, tendrá bajo su responsabilidad recibir los
derechos de los recursos petroleros de PEMEX y de los demás operadores y
retener y enterar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el porcentaje de
los derechos que le corresponda.
Los derechos petroleros estarán sujetos a un nuevo esquema que le permitirá al
Fondo, con plena autonomía, definir los mejores esquemas y mecanismos que estime convenientes, a fin de garantizar el máximo beneficio de la renta petrolera.
Con este nuevo esquema se obtendrá el máximo beneficio para la Nación.
Para garantizar que los recursos del Fondo sean usados de manera prudente y
eficiente, se propone que los integrantes de la Junta de Gobierno, incluido su
Presidente, presenten anualmente un programa de trabajo y trimestralmente un
informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión;
asimismo, deberán comparecer ante la Cámara de Senadores anualmente y ante
las Cámaras del Congreso en términos del artículo 93 de la Constitución, cada vez
que ello les sea requerido. Además podrán ser removidos de su cargo por las dos
terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, por falta
grave en el ejercicio de sus funciones y estarán sujetos a las responsabilidades,
administrativas, civiles y penales que pudieran derivarse con motivo de sus
actividades.
En resumen, para maximizar la renta petrolera, será necesario que los derechos
petroleros estén a cargo de este órgano autónomo en su gestión, organización y
decisión, a fin de que, en el marco de esa autonomía, pueda tener la libertad de
invertir de mejor manera dichos fondos. Lo cual deberá ser de forma transparente,
por lo que la ley determinará la forma y los mecanismos en que deberá hacerse
del conocimiento público, las actividades y destino de las inversiones del Fondo
Petrolero.
b) Comisión Nacional de Hidrocarburos
La Iniciativa propone elevar a rango constitucional a la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, como órgano encargado de regular la exploración y extracción de
hidrocarburos provenientes de formaciones geológicas, cualquiera que fuere su
estado físico. Para lograr lo anterior, dicha Comisión tendrá bajo su responsabilidad el otorgamiento de concesiones tanto para PEMEX como para los
demás operadores que tengan el interés de explorar y explotar petróleo y los
hidrocarburos en territorio nacional.
Cabe señalar que PEMEX recibirá del Estado apoyo para su modernización y
mejora tecnológica y tendrá en un periodo inicial el derecho de elegir los campos
que desea explorar y explotar ("ronda cero"), cuyo alcance deberá determinar la
Comisión Nacional de Hidrocarburos conforme a la política pública que para tal
efecto establezca la Secretaría de Energía. Así, los nuevos operadores, a través
del procedimiento de asignaciones que prevea la ley, realizarán los trabajos de
exploración o explotación en aquellos lugares en los que PEMEX actualmente no
lleva a cabo dichas actividades, lo que garantizará que haya no sólo competencia
sino mayor eficiencia en la extracción de los recursos naturales del país.
En el otorgamiento general de concesiones, éstas serán asignadas a través de
procesos de licitación internacional abiertos a empresas públicas o privadas, así
como a asociaciones público privadas, ya sean nacionales o extranjeras.
c) Comisión Reguladora de Energía (CRE)
La Iniciativa propone dar autonomía constitucional a la CRE, teniendo bajo su
responsabilidad el otorgamiento, la autorización y la revocación de permisos o
concesiones para la generación y distribución de energía eléctrica que realicen los
particulares, así como para la refinación, procesamiento, distribución, transporte y
almacenamiento del petróleo y de los hidrocarburos, conforme a las disposiciones,
requisitos y condiciones que prevea la legislación que apruebe el Congreso de la
Unión.
De acuerdo a la Iniciativa del Partido Acción Nacional, la CRE tendría
personalidad jurídica y patrimonio propio, deberá regular la generación, el control
operativo, la transmisión, la distribución, la comercialización, así como el
desarrollo eficiente del suministro y venta de energía eléctrica, que realicen el
Estado y los particulares. Además, sería el órgano regulador de las actividades de
refinación, procesamiento, distribución, transporte y almacenamiento del petróleo y
de los hidrocarburos que realice el Estado por sí mismo, los operadores de
manera independiente o ambos de manera conjunta.
La CRE tendría como mandato fomentar una sana competencia entre los distintos
operadores, incluida la CFE, protegería los intereses de los usuarios, propiciaría
una adecuada cobertura nacional y atendería a la confiabilidad, estabilidad y
seguridad en el suministro y la prestación de los servicios, objetivos éstos que ya
se encuentran previstos actualmente en el marco legal que rige su actuar.
En ese sentido, la reforma permitirá que haya nuevos operadores en materia
eléctrica, que participarán en los procesos de generación y comercialización de la
energía eléctrica. Así, en pocos años se podrá elegir la empresa que proporcione
el servicio con base en las mejores condiciones en precio, suministro y atención a
las necesidades propias de cada familia o industria para el consumo de energía
eléctrica.
La Iniciativa recalca que la política energética del país, tanto en materia de
hidrocarburos como de electricidad seguirá estando en manos del Ejecutivo
Federal, a través de la Secretaría de Energía, por lo que la legislación secundaria
deberá garantizar los mecanismos de comunicación y coordinación entre la
Comisión Nacional de Hidrocarburos, la CRE y el Ejecutivo Federal.
En suma, la incorporación de los tres nuevos órganos constitucionales autónomos
se sumarían a los ya existentes en el artículo 28 constitucional, por lo que de
manera genérica, les aplicarían las mismas reglas para la elección de los
comisionados que integren sus órganos de gobierno, los requisitos que habrán de
cumplir, los casos en los que podrán ser removidos, así como las demás
disposiciones contenidas en dicho artículo, salvo la constitución del Fondo
Mexicano del Petróleo, que estará sujeta a la integración que determine la ley en
la materia.
Sustentabilidad ambiental
La Iniciativa de Acción Nacional dispone que el desarrollo humano sustentable es
aquél conjunto de condiciones sociales, políticas y económicas que permiten el
crecimiento de las personas de la generación actual sin comprometer el potencial
de las futuras, lo cual implica la preservación y defensa del medio ambiente y la
recuperación de los recursos naturales que la actividad del hombre ha consumido,
para garantizarles a todas las generaciones una vida digna.
Es así que la Iniciativa busca fortalecer la seguridad energética y enfatizar el uso
eficiente de energía, así como la creciente sustitución de la producción de la
energía eléctrica basada en fuentes fósiles por fuentes renovables, estimulando en
ello la producción y exploración de gas natural.
El impacto ambiental producido por los energéticos comprende los efectos de
todas y cada una de las fases de un ciclo energético, como son: la exploración,
extracción, refinamiento, transporte, almacenamiento, consumo y la producción de
éstos.
Por ello, la Iniciativa de Acción Nacional establece como principio constitucional el
uso racional de todos nuestros recursos naturales, haciendo énfasis en la
obligación del Estado de asegurar el uso eficiente y sustentable de los recursos
energéticos, desarrollando para tal efecto las estrategias y programas integrales
de mitigación y adaptación al cambio climático. La ley deberá establecer así las
bases para que los operadores, es decir, el Estado, los particulares o ambos,
incorporen criterios y mejores prácticas en los temas de eficiencia en el uso de
energía, disminución en la generación de gases y compuestos de efecto
invernadero, eficiencia en el uso de recursos naturales, baja generación de
residuos y emisiones así como la menor huella de carbono en todos sus procesos.
A decir de los proponentes “la historia nos ha enseñado que México ha sido capaz
de reinventarse, de fortalecer sus instituciones y, a través de la construcción de las
mayorías democráticas, lograr cambios estructurales en el régimen de gobierno”.
Por lo anterior, proponen reformar los artículos 27 y 28 constitucionales, “a fin de
impulsar una economía de libre mercado y consecuentemente con las condiciones
óptimas para la competencia, acotar los monopolios del Estado, asegurar y
maximizar la renta petrolera a favor de la Nación, transformar al Estado en el
diseñador y regulador de la política energética del país, atraer mayores
inversiones, crear empleos bien remunerados y convertir a México en un país líder
mundial en el fomento de la sustentabilidad energética y las energías limpias”.
A fin de tener una mejor comprensión de la Iniciativa, a continuación se presenta
un cuadro comparativo de la propuesta:
28
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
ÚNICO.- Se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones a los artículos 25, 27 y
28 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia energética para
quedar como sigue:
Artículo 25. Corresponde al Estado la
rectoría del desarrollo nacional para
garantizar que éste sea integral y
sustentable, que fortalezca la Soberanía
de la Nación y su régimen democrático y
que, mediante la competitividad, el
fomento del crecimiento económico y el
empleo y una más justa distribución del
ingreso y la riqueza, permita el pleno
ejercicio de la libertad y la dignidad de
los individuos, grupos y clases sociales,
cuya seguridad protege esta
Constitución. La competitividad se
entenderá como el conjunto de
condiciones necesarias para generar un
mayor crecimiento económico,
promoviendo la inversión y la
generación de empleo.
Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría
del desarrollo nacional para garantizar que
éste sea integral, sustentable y con bajas
emisiones de gases y compuestos de efecto
invernadero, que fortalezca la Soberanía de la
Nación y su régimen democrático y que,
mediante la competitividad, el fomento del
crecimiento económico y el empleo y una más
justa distribución del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la
dignidad de los individuos, grupos y clases
sociales, cuya seguridad protege esta
Constitución. La competitividad se entenderá
como el conjunto de condiciones necesarias
para generar un mayor crecimiento económico,
promoviendo la inversión y la generación de
empleo.
… …
… …
… …
… …
Bajo criterios de equidad social y
productividad se apoyará e impulsará a
las empresas de los sectores social y
privado de la economía, sujetándolos a
las modalidades que dicte el interés
público y al uso, en beneficio general,
de los recursos productivos, cuidando
su conservación y el medio ambiente.
Bajo criterios de equidad social, productividad
y sustentabilidad se apoyará e impulsará a
las empresas de los sectores social y privado
de la economía, sujetándolos a las
modalidades que dicte el interés público y al
uso, en beneficio general, de los recursos
productivos, cuidando su conservación y el
medio ambiente.
... …
La ley alentará y protegerá la actividad
económica que realicen los particulares
y proveerá las condiciones para que el
desenvolvimiento del sector privado
contribuya al desarrollo económico
nacional, promoviendo la competitividad
e implementando una política nacional
La ley alentará y protegerá la actividad
económica que realicen los particulares y
proveerá las condiciones para que el
desenvolvimiento del sector privado contribuya
al desarrollo económico nacional, promoviendo
la competitividad e implementando una política
nacional para el desarrollo industrial
29
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
para el desarrollo industrial que incluya
vertientes sectoriales y regionales, en
los términos que establece esta
Constitución.
sustentable que incluya vertientes sectoriales
y regionales, en los términos que establece
esta Constitución.
Artículo 27. … Artículo 27. …
… …
La nación tendrá en todo tiempo el
derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el
interés público, así como el de regular,
en beneficio social, el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles
de apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza
pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y
el mejoramiento de las condiciones de
vida de la población rural y urbana. En
consecuencia, se dictarán las medidas
necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer
adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a
efecto de ejecutar obras públicas y de
planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población;
para preservar y restaurar el equilibrio
ecológico; para el fraccionamiento de
los latifundios; para disponer, en los
términos de la ley reglamentaria, la
organización y explotación colectiva de
los ejidos y comunidades; para el
desarrollo de la pequeña propiedad
rural; para el fomento de la agricultura,
de la ganadería, de la silvicultura y de
las demás actividades económicas en el
medio rural, y para evitar la destrucción
de los elementos naturales y los daños
que la propiedad pueda sufrir en
perjuicio de la sociedad.
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las
modalidades que dicte el interés público, así
como el de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento sustentable de los
elementos naturales susceptibles de
apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública,
cuidar de su conservación y su uso eficiente,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la
población rural y urbana. En consecuencia, se
dictarán las medidas necesarias para ordenar
los asentamientos humanos y establecer
adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras públicas sustentables y de
planear y regular la fundación, conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de
población; para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de
los latifundios; para disponer, en los términos
de la ley reglamentaria, la organización y
explotación colectiva de los ejidos y
comunidades; para el desarrollo de la pequeña
propiedad rural; para el fomento de la
agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y
de las demás actividades económicas en el
medio rural, y para evitar la destrucción de los
elementos naturales y los daños que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la
sociedad.
Corresponde a la Nación el dominio
directo de todos los recursos naturales
Corresponde a la Nación el dominio directo de
todos los recursos naturales de la plataforma
30
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
de la plataforma continental y los
zócalos submarinos de las islas; de
todos los minerales o substancias que
en vetas, mantos, masas o yacimientos,
constituyan depósitos cuya naturaleza
sea distinta de los componentes de los
terrenos, tales como los minerales de
los que se extraigan metales y
metaloides utilizados en la industria; los
yacimientos de piedras preciosas, de sal
de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas; los
productos derivados de la
descomposición de las rocas, cuando su
explotación necesite trabajos
subterráneos; los yacimientos minerales
u orgánicos de materias susceptibles de
ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales sólidos; el
petróleo y todos los carburos de
hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos;
y el espacio situado sobre el territorio
nacional, en la extensión y términos que
fije el Derecho Internacional.
continental y los zócalos submarinos de las
islas; de todos los minerales o substancias que
en vetas, mantos, masas o yacimientos,
constituyan depósitos cuya naturaleza sea
distinta de los componentes de los terrenos,
tales como los minerales de los que se
extraigan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas,
de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas; los
productos derivados de la descomposición de
las rocas, cuando su explotación necesite
trabajos subterráneos; los yacimientos
minerales u orgánicos de materias susceptibles
de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales sólidos; el petróleo y
todos los hidrocarburos sólidos, líquidos o
gaseosos provenientes de formaciones
geológicas; y el espacio situado sobre el
territorio nacional, en la extensión y términos
que fije el Derecho Internacional.
... …
En los casos a que se refieren los dos
párrafos anteriores, el dominio de la
Nación es inalienable e imprescriptible y
la explotación, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que
se trata, por los particulares o por
sociedades constituidas conforme a las
leyes mexicanas, no podrá realizarse
sino mediante concesiones, otorgadas
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con
las reglas y condiciones que
establezcan las leyes, salvo en
radiodifusión y telecomunicaciones, que
serán otorgadas por el Instituto Federal
de Telecomunicaciones. Las normas
legales relativas a obras o trabajos de
explotación de los minerales y
substancias a que se refiere el párrafo
cuarto, regularán la ejecución y
comprobación de los que se efectúen o
En los casos a que se refieren los dos párrafos
anteriores, el dominio de la Nación es
inalienable e imprescriptible y la explotación, el
uso o el aprovechamiento sustentable de los
recursos de que se trata, por los particulares o
por sociedades constituidas conforme a las
leyes mexicanas, no podrá realizarse sino
mediante concesiones, otorgadas por el
Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes, salvo
en radiodifusión y telecomunicaciones, que
serán otorgadas por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones, así como las relativas a
la exploración y explotación del petróleo y
los demás hidrocarburos que serán
otorgadas por la Comisión Nacional de
Hidrocarburos. Las normas legales relativas a
obras o trabajos de explotación de los
minerales y substancias a que se refiere el
párrafo cuarto, regularán la ejecución y
31
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
deban efectuarse a partir de su vigencia,
independientemente de la fecha de
otorgamiento de las concesiones, y su
inobservancia dará lugar a la
cancelación de éstas. El Gobierno
Federal tiene la facultad de establecer
reservas nacionales y suprimirlas. Las
declaratorias correspondientes se harán
por el Ejecutivo en los casos y
condiciones que las leyes prevean.
Tratándose del petróleo y de los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos
o gaseosos o de minerales radioactivos,
no se otorgarán concesiones ni
contratos, ni subsistirán los que en su
caso se hayan otorgado y la Nación
llevará a cabo la explotación de esos
productos, en los términos que señale la
Ley Reglamentaria respectiva.
Corresponde exclusivamente a la
Nación generar, conducir, transformar,
distribuir y abastecer energía eléctrica
que tenga por objeto la prestación de
servicio público. En esta materia no se
otorgarán concesiones a los particulares
y la Nación aprovechará los bienes y
recursos naturales que se requieran
para dichos fines.
comprobación de los que se efectúen o deban
efectuarse a partir de su vigencia,
independientemente de la fecha de
otorgamiento de las concesiones, y su
inobservancia dará lugar a la cancelación de
éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de
establecer reservas nacionales y suprimirlas.
Las declaratorias correspondientes se harán
por el Ejecutivo en los casos y condiciones que
las leyes prevean. Tratándose del petróleo y
de los hidrocarburos provenientes de
formaciones geológicas, el Estado deberá
garantizar el máximo beneficio de la renta
petrolera para la Nación por conducto de
los operadores que realicen las actividades
de exploración y producción conforme al
artículo 28 de esta Constitución. Asimismo,
para asegurar el uso eficiente y sustentable
de los recursos energéticos, el Estado
desarrollará estrategias y programas
integrales de mitigación y adaptación al
cambio climático.
Tratándose de minerales radioactivos, no se
podrán otorgar concesiones ni contratos,
corresponde a la Nación el aprovechamiento
de los combustibles nucleares para la
generación de energía nuclear y la
regulación de sus aplicaciones en otros
propósitos. El uso de la energía nuclear
sólo podrá tener fines pacíficos.
... …
... …
Artículo 28.- … Artículo 28.- …
… …
… …
No constituyen monopolios las
asociaciones de trabajadores formadas
para proteger sus propios intereses y las
No constituyen monopolios las asociaciones de
trabajadores formadas para proteger sus
propios intereses y las asociaciones o
32
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
asociaciones o sociedades cooperativas
de productores para que, en defensa de
sus intereses o del interés general,
vendan directamente en los mercados
extranjeros los productos nacionales o
industriales que sean la principal fuente
de riqueza de la región en que se
produzcan o que no sean artículos de
primera necesidad, siempre que dichas
asociaciones estén bajo vigilancia o
amparo del Gobierno Federal o de los
Estados, y previa autorización que al
efecto se obtenga de las legislaturas
respectivas en cada caso. Las mismas
Legislaturas, por sí o a propuesta del
Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo
exijan las necesidades públicas, las
autorizaciones concedidas para la
formación de las asociaciones de que se
trata. (ACTUAL PÁRRAFO OCTAVO)
sociedades cooperativas de productores para
que, en defensa de sus intereses o del interés
general, vendan directamente en los mercados
extranjeros los productos nacionales o
industriales que sean la principal fuente de
riqueza de la región en que se produzcan o
que no sean artículos de primera necesidad,
siempre que dichas asociaciones estén bajo
vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de
los Estados, y previa autorización que al efecto
se obtenga de las legislaturas respectivas en
cada caso. Las mismas Legislaturas, por sí o a
propuesta del Ejecutivo podrán derogar,
cuando así lo exijan las necesidades públicas,
las autorizaciones concedidas para la
formación de las asociaciones de que se trata.
Tampoco constituyen monopolios los
privilegios que por determinado tiempo
se concedan a los autores y artistas
para la producción de sus obras y los
que para el uso exclusivo de sus
inventos, se otorguen a los inventores y
perfeccionadores de alguna mejora.
(ACTUAL PÁRRAFO NOVENO)
Tampoco constituyen monopolios los
privilegios que por determinado tiempo se
concedan a los autores y artistas para la
producción de sus obras y los que para el uso
exclusivo de sus inventos, se otorguen a los
inventores y perfeccionadores de alguna
mejora.
El Estado, sujetándose a las leyes,
podrá en casos de interés general,
concesionar la prestación de servicios
públicos o la explotación, uso y
aprovechamiento de bienes de dominio
de la Federación, salvo las excepciones
que las mismas prevengan. Las leyes
fijarán las modalidades y condiciones
que aseguren la eficacia de la
prestación de los servicios y la
utilización social de los bienes, y
evitarán fenómenos de concentración
que contraríen el interés público.
(ACTUAL PÁRRAFO DÉCIMO)
El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en
casos de interés general, concesionar la
prestación de servicios públicos o la
explotación, uso y aprovechamiento de bienes
de dominio de la Federación, salvo las
excepciones que las mismas prevengan. Las
leyes fijarán las modalidades y condiciones
que aseguren la eficacia de la prestación de
los servicios y la utilización social de los
bienes, y evitarán fenómenos de concentración
que contraríen el interés público.
La sujeción a regímenes de servicio
público se apegará a lo dispuesto por la
La sujeción a regímenes de servicio público se
apegará a lo dispuesto por la Constitución y
33
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
Constitución y sólo podrá llevarse a
cabo mediante ley. (ACTUAL PÁRRAFO
DÉCIMO PRIMERO)
sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.
Se podrán otorgar subsidios a
actividades prioritarias, cuando sean
generales, de carácter temporal y no
afecten sustancialmente las finanzas de
la Nación. El Estado vigilará su
aplicación y evaluará los resultados de
ésta. (ACTUAL PÁRRAFO DÉCIMO
SEGUNDO)
Se podrán otorgar subsidios a actividades
prioritarias, cuando sean generales, de
carácter temporal y no afecten sustancialmente
las finanzas de la Nación. El Estado vigilará su
aplicación y evaluará los resultados de ésta.
No constituirán monopolios las
funciones que el Estado ejerza de
manera exclusiva en las siguientes
áreas estratégicas: correos, telégrafos y
radiotelegrafía; petróleo y los demás
hidrocarburos; petroquímica básica;
minerales radioactivos y generación de
energía nuclear; electricidad y las
actividades que expresamente señalen
las leyes que expida el Congreso de la
Unión. La comunicación vía satélite y los
ferrocarriles son áreas prioritarias para
el desarrollo nacional en los términos
del artículo 25 de esta Constitución; el
Estado al ejercer en ellas su rectoría,
protegerá la seguridad y la soberanía de
la Nación, y al otorgar concesiones o
permisos mantendrá o establecerá el
dominio de las respectivas vías de
comunicación de acuerdo con las leyes
de la materia. (ACTUAL PÁRRAFO
CUARTO)
No constituirán monopolios las funciones que
el Estado ejerza de manera exclusiva en las
siguientes áreas estratégicas: correos,
telégrafos y radiotelegrafía; minerales
radioactivos y generación de energía nuclear;
el control operativo del Sistema Eléctrico
Nacional y la administración de los
recursos producto de la renta petrolera. La
comunicación vía satélite, los ferrocarriles, la
exploración y producción del petróleo y los
demás hidrocarburos; así como la
generación, transmisión, distribución y
comercialización de energía eléctrica son
áreas prioritarias para el desarrollo nacional en
los términos del artículo 25 de esta
Constitución; el Estado al ejercer en ellas su
rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía
de la Nación, y al otorgar concesiones o
permisos mantendrá o establecerá el dominio
sobre el petróleo, de todos los
hidrocarburos y de las respectivas vías de
comunicación de acuerdo con las leyes de la
materia.
El Estado contará con los organismos y
empresas que requiera para el eficaz
manejo de las áreas estratégicas a su
cargo y en las actividades de carácter
prioritario donde, de acuerdo con las
leyes, participe por sí o con los sectores
social y privado. (ACTUAL PÁRRAFO
QUINTO)
El Estado contará con los organismos y
empresas que requiera para el eficaz manejo
de las áreas estratégicas a su cargo y en las
actividades de carácter prioritario donde, de
acuerdo con las leyes, participe por sí o con los
sectores social y privado.
No hay correlativo Para dar cumplimiento a los objetivos de la
banca central, en materia de competencia
34
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
económica, telecomunicaciones y en
energía, el Estado contará con los
siguientes organismos:
El Estado tendrá un banco central que
será autónomo en el ejercicio de sus
funciones y en su administración. Su
objetivo prioritario será procurar la
estabilidad del poder adquisitivo de la
moneda nacional, fortaleciendo con ello
la rectoría del desarrollo nacional que
corresponde al Estado. Ninguna
autoridad podrá ordenar al banco
conceder financiamiento. (ACTUAL
PÁRRAFO SEXTO)
Apartado A. El Estado tendrá un banco central
que será autónomo en el ejercicio de sus
funciones y en su administración. Su objetivo
prioritario será procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional,
fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo
nacional que corresponde al Estado. Ninguna
autoridad podrá ordenar al banco conceder
financiamiento.
No constituyen monopolios las
funciones que el Estado ejerza de
manera exclusiva, a través del banco
central en las áreas estratégicas de
acuñación de moneda y emisión de
billetes. El banco central, en los
términos que establezcan las leyes y
con la intervención que corresponda a
las autoridades competentes, regulará
los cambios, así como la intermediación
y los servicios financieros, contando con
las atribuciones de autoridad necesarias
para llevar a cabo dicha regulación y
proveer a su observancia. La
conducción del banco estará a cargo de
personas cuya designación será hecha
por el Presidente de la República con la
aprobación de la Cámara de Senadores
o de la Comisión Permanente, en su
caso; desempeñarán su encargo por
períodos cuya duración y
escalonamiento provean al ejercicio
autónomo de sus funciones; sólo podrán
ser removidas por causa grave y no
podrán tener ningún otro empleo, cargo
o comisión, con excepción de aquéllos
que actúen en representación del banco
y de los no remunerados en
asociaciones docentes, científicas,
culturales o de beneficiencia (sic). Las
personas encargadas de la conducción
No constituyen monopolios las funciones que
el Estado ejerza de manera exclusiva, a través
del banco central en las áreas estratégicas de
acuñación de moneda y emisión de billetes. El
banco central, en los términos que establezcan
las leyes y con la intervención que corresponda
a las autoridades competentes, regulará los
cambios, así como la intermediación y los
servicios financieros, contando con las
atribuciones de autoridad necesarias para
llevar a cabo dicha regulación y proveer a su
observancia. La conducción del banco estará a
cargo de personas cuya designación será
hecha por el Presidente de la República con la
aprobación de la Cámara de Senadores o de la
Comisión Permanente, en su caso;
desempeñarán su encargo por períodos cuya
duración y escalonamiento provean al ejercicio
autónomo de sus funciones; sólo podrán ser
removidas por causa grave y no podrán tener
ningún otro empleo, cargo o comisión, con
excepción de aquéllos en que actúen en
representación del banco y de los no
remunerados en asociaciones docentes,
científicas, culturales o de beneficencia Las
personas encargadas de la conducción del
banco central, podrán ser sujetos de juicio
político conforme a lo dispuesto por el artículo
110 de esta Constitución.
35
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
del banco central, podrán ser sujetos de
juicio político conforme a lo dispuesto
por el artículo 110 de esta Constitución.
(ACTUAL PÁRRAFO SÉPTIMO)
El Estado contará con una Comisión
Federal de Competencia Económica,
que será un órgano autónomo, con
personalidad jurídica y patrimonio
propio, que tendrá por objeto garantizar
la libre competencia y concurrencia, así
como prevenir, investigar y combatir los
monopolios, las prácticas monopólicas,
las concentraciones y demás
restricciones al funcionamiento eficiente
de los mercados, en los términos que
establecen esta Constitución y las leyes.
La Comisión contará con las facultades
necesarias para cumplir eficazmente
con su objeto, entre ellas las de ordenar
medidas para eliminar las barreras a la
competencia y la libre concurrencia;
regular el acceso a insumos esenciales,
y ordenar la desincorporación de
activos, derechos, partes sociales o
acciones de los agentes económicos, en
las proporciones necesarias para
eliminar efectos anticompetitivos.
(ACTUAL PÁRRAFO DECIMO
TERCERO)
Apartado B. El Estado contará con una
Comisión Federal de Competencia Económica,
que será un órgano autónomo, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, que
tendrá por objeto garantizar la libre
competencia y concurrencia, así como
prevenir, investigar y combatir los monopolios,
las prácticas monopólicas, las concentraciones
y demás restricciones al funcionamiento
eficiente de los mercados, en los términos que
establecen esta Constitución y las leyes. La
Comisión contará con las facultades
necesarias para cumplir eficazmente con su
objeto, entre ellas las de ordenar medidas para
eliminar las barreras a la competencia y la libre
concurrencia; regular el acceso a insumos
esenciales, y ordenar la desincorporación de
activos, derechos, partes sociales o acciones
de los agentes económicos, en las
proporciones necesarias para eliminar efectos
anticompetitivos.
El Instituto Federal de
Telecomunicaciones es un órgano
autónomo, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, que tiene por objeto
el desarrollo eficiente de la radiodifusión
y las telecomunicaciones, conforme a lo
dispuesto en esta Constitución y en los
términos que fijen las leyes. Para tal
efecto, tendrá a su cargo la regulación,
promoción y supervisión del uso,
aprovechamiento y explotación del
espectro radioeléctrico, las redes y la
prestación de los servicios de
radiodifusión y telecomunicaciones, así
como del acceso a infraestructura
activa, pasiva y otros insumos
Apartado C. El Instituto Federal de
Telecomunicaciones es un órgano autónomo,
con personalidad jurídica y patrimonio propio,
que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la
radiodifusión y las telecomunicaciones,
conforme a lo dispuesto en esta Constitución y
en los términos que fijen las leyes. Para tal
efecto, tendrá a su cargo la regulación,
promoción y supervisión del uso,
aprovechamiento y explotación del espectro
radioeléctrico, las redes y la prestación de los
servicios de radiodifusión y
telecomunicaciones, así como del acceso a
infraestructura activa, pasiva y otros insumos
esenciales, garantizando lo establecido en los
artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.
36
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
esenciales, garantizando lo establecido
en los artículos 6o. y 7o. de esta
Constitución. (ACTUAL PÁRRAFO
DECIMO CUARTO)
El Instituto Federal de
Telecomunicaciones será también la
autoridad en materia de competencia
económica de los sectores de
radiodifusión y telecomunicaciones, por
lo que en éstos ejercerá en forma
exclusiva las facultades que este
artículo y las leyes establecen para la
Comisión Federal de Competencia
Económica y regulará de forma
asimétrica a los participantes en estos
mercados con el objeto de eliminar
eficazmente las barreras a la
competencia y la libre concurrencia;
impondrá límites a la concentración
nacional y regional de frecuencias, al
concesionamiento y a la propiedad
cruzada que controle varios medios de
comunicación que sean concesionarios
de radiodifusión y telecomunicaciones
que sirvan a un mismo mercado o zona
de cobertura geográfica, y ordenará la
desincorporación de activos, derechos o
partes necesarias para asegurar el
cumplimiento de estos límites,
garantizando lo dispuesto en los
artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.
(ACTUAL PÁRRAFO DECIMO
QUINTO)
El Instituto Federal de Telecomunicaciones
será también la autoridad en materia de
competencia económica de los sectores de
radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que
en éstos ejercerá en forma exclusiva las
facultades que este artículo y las leyes
establecen para la Comisión Federal de
Competencia Económica y regulará de forma
asimétrica a los participantes en estos
mercados con el objeto de eliminar
eficazmente las barreras a la competencia y la
libre concurrencia; impondrá límites a la
concentración nacional y regional de
frecuencias, al concesionamiento y a la
propiedad cruzada que controle varios medios
de comunicación que sean concesionarios de
radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan
a un mismo mercado o zona de cobertura
geográfica, y ordenará la desincorporación de
activos, derechos o partes necesarias para
asegurar el cumplimiento de estos límites,
garantizando lo dispuesto en los artículos 6o. y
7o. de esta Constitución.
Corresponde al Instituto, el
otorgamiento, la revocación, así como la
autorización de cesiones o cambios de
control accionario, titularidad u
operación de sociedades relacionadas
con concesiones en materia de
radiodifusión y telecomunicaciones. El
Instituto notificará al Secretario del ramo
previo a su determinación, quien podrá
emitir una opinión técnica. Las
concesiones podrán ser para uso
comercial, público, privado y social que
Corresponde al Instituto, el otorgamiento, la
revocación, así como la autorización de
cesiones o cambios de control accionario,
titularidad u operación de sociedades
relacionadas con concesiones en materia de
radiodifusión y telecomunicaciones. El Instituto
notificará al Secretario del ramo previo a su
determinación, quien podrá emitir una opinión
técnica. Las concesiones podrán ser para uso
comercial, público, privado y social que
incluyen las comunitarias y las indígenas, las
que se sujetarán, de acuerdo con sus fines, a
37
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
incluyen las comunitarias y las
indígenas, las que se sujetarán, de
acuerdo con sus fines, a los principios
establecidos en los artículos 2o., 3o.,
6o. y 7o. de esta Constitución. El
Instituto fijará el monto de las
contraprestaciones por el otorgamiento
de las concesiones, así como por la
autorización de servicios vinculados a
éstas, previa opinión de la autoridad
hacendaria. Las opiniones a que se
refiere este párrafo no serán vinculantes
y deberán emitirse en un plazo no
mayor de treinta días; transcurrido dicho
plazo sin que se emitan las opiniones, el
Instituto continuará los trámites
correspondientes. (ACTUAL PÁRRAFO
DECIMO SEXTO)
los principios establecidos en los artículos 2o.,
3o., 6o. y 7o. de esta Constitución. El Instituto
fijará el monto de las contraprestaciones por el
otorgamiento de las concesiones, así como por
la autorización de servicios vinculados a éstas,
previa opinión de la autoridad hacendaria. Las
opiniones a que se refiere este párrafo no
serán vinculantes y deberán emitirse en un
plazo no mayor de treinta días; transcurrido
dicho plazo sin que se emitan las opiniones, el
Instituto continuará los trámites
correspondientes.
Las concesiones del espectro
radioeléctrico serán otorgadas mediante
licitación pública, a fin de asegurar la
máxima concurrencia, previniendo
fenómenos de concentración que
contraríen el interés público y
asegurando el menor precio de los
servicios al usuario final; en ningún caso
el factor determinante para definir al
ganador de la licitación será meramente
económico. Las concesiones para uso
público y social serán sin fines de lucro
y se otorgarán bajo el mecanismo de
asignación directa conforme a lo
previsto por la ley y en condiciones que
garanticen la transparencia del
procedimiento. El Instituto Federal de
Telecomunicaciones llevará un registro
público de concesiones. La ley
establecerá un esquema efectivo de
sanciones que señale como causal de
revocación del título de concesión, entre
otras, el incumplimiento de las
resoluciones que hayan quedado firmes
en casos de conductas vinculadas con
prácticas monopólicas. En la revocación
de las concesiones, el Instituto dará
Las concesiones del espectro radioeléctrico
serán otorgadas mediante licitación pública, a
fin de asegurar la máxima concurrencia,
previniendo fenómenos de concentración que
contraríen el interés público y asegurando el
menor precio de los servicios al usuario final;
en ningún caso el factor determinante para
definir al ganador de la licitación será
meramente económico. Las concesiones para
uso público y social serán sin fines de lucro y
se otorgarán bajo el mecanismo de asignación
directa conforme a lo previsto por la ley y en
condiciones que garanticen la transparencia
del procedimiento. El Instituto Federal de
Telecomunicaciones llevará un registro público
de concesiones. La ley establecerá un
esquema efectivo de sanciones que señale
como causal de revocación del título de
concesión, entre otras, el incumplimiento de las
resoluciones que hayan quedado firmes en
casos de conductas vinculadas con prácticas
monopólicas. En la revocación de las
concesiones, el Instituto dará aviso previo al
Ejecutivo Federal a fin de que éste ejerza, en
su caso, las atribuciones necesarias que
garanticen la continuidad en la prestación del
servicio.
38
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
aviso previo al Ejecutivo Federal a fin de
que éste ejerza, en su caso, las
atribuciones necesarias que garanticen
la continuidad en la prestación del
servicio. (ACTUAL PÁRRAFO DECIMO
SÉPTIMO)
El Instituto Federal de
Telecomunicaciones garantizará que el
Gobierno Federal cuente con las
concesiones necesarias para el ejercicio
de sus funciones. (ACTUAL PÁRRAFO
DECIMO OCTAVO)
El Instituto Federal de Telecomunicaciones
garantizará que el Gobierno Federal cuente
con las concesiones necesarias para el
ejercicio de sus funciones.
No hay correlativo Apartado D. El Estado contará con un
organismo autónomo denominado Fondo
Mexicano del Petróleo dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propio,
que tiene por objeto la administración de la
renta petrolera y conseguir su máximo
beneficio.
Dicho Fondo estará conformado por un
Presidente y una Junta de Gobierno,
designados a propuesta del Ejecutivo
Federal, con ratificación del Senado.
La ley que expida el Congreso de la Unión
determinará el número de integrantes de la
Junta de Gobierno del referido Fondo, así
como su estructura orgánica.
El Presidente del Fondo y los integrantes de
la Junta de Gobierno estarán sujetos a las
disposiciones que señalan esta
Constitución.
No hay correlativo Apartado E. La Comisión Nacional de
Hidrocarburos es un organismo autónomo
dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propio que tiene por objeto
regular la exploración y extracción de
hidrocarburos provenientes de formaciones
geológicas, cualquiera que fuere su estado
físico.
No hay correlativo Apartado F. La Comisión Reguladora de
Energía es un organismo autónomo dotado
de personalidad jurídica y patrimonio
propio que tiene por objeto regular la
generación, control operativo, transmisión,
39
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
distribución, comercialización, así como el
desarrollo eficiente del suministro y venta
de energía eléctrica, que realicen el Estado
y los particulares. Asimismo, será el órgano
regulador de las actividades de refinación,
procesamiento, distribución, transporte y
almacenamiento del petróleo y de los
hidrocarburos que realice el Estado por sí
mismo, los operadores de manera
independiente o ambos de manera
conjunta, conforme a los términos que
prevea esta Constitución y las leyes
respectivas.
Para lograr lo anterior, la Comisión
fomentará una sana competencia entre los
distintos operadores, protegerá los
intereses de los usuarios, propiciará una
adecuada cobertura nacional y atenderá a la
confiabilidad, estabilidad y seguridad en el
suministro y la prestación de los servicios.
La Comisión Federal de Competencia
Económica y el Instituto Federal de
Telecomunicaciones, serán
independientes en sus decisiones y
funcionamiento, profesionales en su
desempeño e imparciales en sus
actuaciones, y se regirán conforme a lo
siguiente:
Los organismos autónomos a que hacen
referencia los Apartados B, C, D, E y F del
presente artículo, serán independientes en
sus decisiones y funcionamiento, profesionales
en su desempeño e imparciales en sus
actuaciones, y se regirán conforme a lo
siguiente:
I. Dictarán sus resoluciones con plena
independencia;
I. Dictarán sus resoluciones con plena
independencia;
II. Ejercerán su presupuesto de forma
autónoma. La Cámara de Diputados
garantizará la suficiencia presupuestal a
fin de permitirles el ejercicio eficaz y
oportuno de sus competencias;
II. Ejercerán su presupuesto de forma
autónoma. La Cámara de Diputados
garantizará la suficiencia presupuestal a fin de
permitirles el ejercicio eficaz y oportuno de sus
competencias;
III. Emitirán su propio estatuto
orgánico, mediante un sistema de
votación por mayoría calificada;
III. Emitirán su propio estatuto orgánico,
mediante un sistema de votación por mayoría
calificada;
IV. Podrán emitir disposiciones
administrativas de carácter general
exclusivamente para el cumplimiento de
su función regulatoria en el sector de su
competencia;
IV. Podrán emitir disposiciones administrativas
de carácter general exclusivamente para el
cumplimiento de su función regulatoria en el
sector de su competencia;
V. Las leyes garantizarán, dentro de V. Las leyes garantizarán, en su caso, la
40
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
cada organismo, la separación entre la
autoridad que conoce de la etapa de
investigación y la que resuelve en los
procedimientos que se sustancien en
forma de juicio;
separación entre la autoridad que conoce de la
etapa de investigación y la que resuelve en los
procedimientos que se sustancien en forma de
juicio;
VI. Los órganos de gobierno deberán
cumplir con los principios de
transparencia y acceso a la información.
Deliberarán en forma colegiada y
decidirán los asuntos por mayoría de
votos; sus sesiones, acuerdos y
resoluciones serán de carácter público
con las excepciones que determine la
ley;
VI. Los órganos de gobierno deberán cumplir
con los principios de transparencia y acceso a
la información. Deliberarán en forma colegiada
y decidirán los asuntos por mayoría de votos;
sus sesiones, acuerdos y resoluciones serán
de carácter público con las excepciones que
determine la ley;
VII. Las normas generales, actos u
omisiones de la Comisión Federal de
Competencia Económica y del Instituto
Federal de Telecomunicaciones podrán
ser impugnados únicamente mediante el
juicio de amparo indirecto y no serán
objeto de suspensión. Solamente en los
casos en que la Comisión Federal de
Competencia Económica imponga
multas o la desincorporación de activos,
derechos, partes sociales o acciones,
éstas se ejecutarán hasta que se
resuelva el juicio de amparo que, en su
caso, se promueva. Cuando se trate de
resoluciones de dichos organismos
emanadas de un procedimiento seguido
en forma de juicio sólo podrá
impugnarse la que ponga fin al mismo
por violaciones cometidas en la
resolución o durante el procedimiento;
las normas generales aplicadas durante
el procedimiento sólo podrán reclamarse
en el amparo promovido contra la
resolución referida. Los juicios de
amparo serán sustanciados por jueces y
tribunales especializados en los
términos del artículo 94 de esta
Constitución. En ningún caso se
admitirán recursos ordinarios o
constitucionales contra actos
intraprocesales;
VII. Las normas generales, actos u omisiones
de la Comisión Federal de Competencia
Económica y del Instituto Federal de
Telecomunicaciones podrán ser impugnados
únicamente mediante el juicio de amparo
indirecto y no serán objeto de suspensión.
Solamente en los casos en que la Comisión
Federal de Competencia Económica imponga
multas o la desincorporación de activos,
derechos, partes sociales o acciones, éstas se
ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de
amparo que, en su caso, se promueva.
Cuando se trate de resoluciones de dichos
organismos emanadas de un procedimiento
seguido en forma de juicio sólo podrá
impugnarse la que ponga fin al mismo por
violaciones cometidas en la resolución o
durante el procedimiento; las normas
generales aplicadas durante el procedimiento
sólo podrán reclamarse en el amparo
promovido contra la resolución referida. Los
juicios de amparo serán sustanciados por
jueces y tribunales especializados en los
términos del artículo 94 de esta Constitución.
En ningún caso se admitirán recursos
ordinarios o constitucionales contra actos
intraprocesales;
41
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
VIII. Los titulares de los órganos
presentarán anualmente un programa
de trabajo y trimestralmente un informe
de actividades a los Poderes Ejecutivo y
Legislativo de la Unión; comparecerán
ante la Cámara de Senadores
anualmente y ante las Cámaras del
Congreso en términos del artículo 93 de
esta Constitución. El Ejecutivo Federal
podrá solicitar a cualquiera de las
Cámaras la comparecencia de los
titulares ante éstas;
VIII. Los titulares de los órganos presentarán
anualmente un programa de trabajo y
trimestralmente un informe de actividades a los
Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión;
comparecerán ante la Cámara de Senadores
anualmente y ante las Cámaras del Congreso
en términos del artículo 93 de esta
Constitución. El Ejecutivo Federal podrá
solicitar a cualquiera de las Cámaras la
comparecencia de los titulares ante éstas;
IX. Las leyes promoverán para estos
órganos la transparencia gubernamental
bajo principios de gobierno digital y
datos abiertos;
IX. Las leyes promoverán para estos órganos
la transparencia gubernamental bajo principios
de gobierno digital y datos abiertos;
X. La retribución que perciban los
Comisionados deberá ajustarse a lo
previsto en el artículo 127 de esta
Constitución;
X. La retribución que perciban los
Comisionados deberá ajustarse a lo previsto
en el artículo 127 de esta Constitución;
XI. Los comisionados de los órganos
podrán ser removidos de su cargo por
las dos terceras partes de los miembros
presentes del Senado de la República,
por falta grave en el ejercicio de sus
funciones, en los términos que disponga
la ley, y
XI. Los comisionados de los órganos podrán
ser removidos de su cargo por las dos terceras
partes de los miembros presentes del Senado
de la República, por falta grave en el ejercicio
de sus funciones, en los términos que
disponga la ley, y
XII. Cada órgano contará con una
Contraloría Interna, cuyo titular será
designado por las dos terceras partes
de los miembros presentes de la
Cámara de Diputados, en los términos
que disponga la ley. (ACTUAL
PÁRRAFO DECIMO NOVENO)
XII. Cada órgano contará con una Contraloría
Interna especializada, cuyo titular será
designado por las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cámara de
Diputados, en los términos que disponga la ley.
Los órganos de gobierno, tanto de la
Comisión Federal de Competencia
Económica como del Instituto Federal
de Telecomunicaciones se integrarán
por siete Comisionados, incluyendo el
Comisionado Presidente, designados en
forma escalonada a propuesta del
Ejecutivo Federal con la ratificación del
Senado. (ACTUAL PÁRRAFO
VIGÉSIMO)
Los órganos de gobierno de los organismos
previstos en los apartados B, C, E y F de
este artículo, se integrarán por siete
Comisionados, incluyendo el Comisionado
Presidente, designados en forma escalonada a
propuesta del Ejecutivo Federal con la
ratificación del Senado.
42
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
El Presidente de cada uno de los
órganos será nombrado por la Cámara
de Senadores de entre los
comisionados, por el voto de las dos
terceras partes de los miembros
presentes, por un periodo de cuatro
años, renovable por una sola ocasión.
Cuando la designación recaiga en un
comisionado que concluya su encargo
antes de dicho periodo, desempeñará la
presidencia sólo por el tiempo que falte
para concluir su encargo como
comisionado. (ACTUAL PÁRRAFO
VIGÉSIMO PRIMERO)
El Presidente de cada uno de los órganos
referidos en el párrafo anterior será
nombrado por la Cámara de Senadores de
entre los comisionados, por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes, por
un periodo de cuatro años, renovable por una
sola ocasión. Cuando la designación recaiga
en un comisionado que concluya su encargo
antes de dicho periodo, desempeñará la
presidencia sólo por el tiempo que falte para
concluir su encargo como comisionado.
Los comisionados deberán cumplir los
siguientes requisitos:
Los comisionados deberán cumplir los
siguientes requisitos:
I. Ser ciudadano mexicano por
nacimiento y estar en pleno goce de sus
derechos civiles y políticos;
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y
estar en pleno goce de sus derechos civiles y
políticos;
II. Ser mayor de treinta y cinco años; II. Ser mayor de treinta y cinco años;
III. Gozar de buena reputación y no
haber sido condenado por delito doloso
que amerite pena de prisión por más de
un año;
III. Gozar de buena reputación y no haber sido
condenado por delito doloso que amerite pena
de prisión por más de un año;
IV. Poseer título profesional; IV. Poseer título profesional;
V. Haberse desempeñado, cuando
menos tres años, en forma destacada
en actividades profesionales, de servicio
público o académicas sustancialmente
relacionadas con materias afines a las
de competencia económica,
radiodifusión o telecomunicaciones,
según corresponda;
V. Haberse desempeñado, cuando menos tres
años, en forma destacada en actividades
profesionales, de servicio público o
académicas sustancialmente relacionadas con
materias afines a las de competencia
económica, radiodifusión, telecomunicaciones,
energética o financiera, según corresponda;
VI. Acreditar, en los términos de este
precepto, los conocimientos técnicos
necesarios para el ejercicio del cargo;
VI. Acreditar, en los términos de este precepto,
los conocimientos técnicos necesarios para el
ejercicio del cargo;
VII. No haber sido Secretario de Estado,
Procurador General de la República,
senador, diputado federal o local,
Gobernador de algún Estado o Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, durante el
año previo a su nombramiento, y
VII. No haber sido Secretario de Estado,
Procurador General de la República, senador,
diputado federal o local, Gobernador de algún
Estado o Jefe de Gobierno del Distrito Federal,
durante el año previo a su nombramiento, y
VIII. En la Comisión Federal de
Competencia Económica, no haber
VIII. En la Comisión Federal de Competencia
Económica, no haber ocupado, en los últimos
43
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
ocupado, en los últimos tres años,
ningún empleo, cargo o función directiva
en las empresas que hayan estado
sujetas a alguno de los procedimientos
sancionatorios que sustancia el citado
órgano. En el Instituto Federal de
Telecomunicaciones no haber ocupado,
en los últimos tres años, ningún empleo,
cargo o función directiva en las
empresas de los concesionarios
comerciales o privados o de las
entidades a ellos relacionadas, sujetas a
la regulación del Instituto. (ACTUAL
PÁRRAFO VIGÉSIMO SEGUNDO)
tres años, ningún empleo, cargo o función
directiva en las empresas que hayan estado
sujetas a alguno de los procedimientos
sancionatorios que sustancia el citado órgano.
En el Instituto Federal de Telecomunicaciones
no haber ocupado, en los últimos tres años,
ningún empleo, cargo o función directiva en las
empresas de los concesionarios comerciales o
privados o de las entidades a ellos
relacionadas, sujetas a la regulación del
Instituto.
Los Comisionados se abstendrán de
desempeñar cualquier otro empleo,
trabajo o comisión públicos o privados,
con excepción de los cargos docentes;
estarán impedidos para conocer asuntos
en que tengan interés directo o
indirecto, en los términos que la ley
determine, y serán sujetos del régimen
de responsabilidades del Título Cuarto
de esta Constitución y de juicio político.
La ley regulará las modalidades
conforme a las cuales los Comisionados
podrán establecer contacto para tratar
asuntos de su competencia con
personas que representen los intereses
de los agentes económicos regulados.
(ACTUAL PÁRRAFO VIGÉSIMO
TERCERO)
…
Los Comisionados durarán en su
encargo nueve años y por ningún
motivo podrán desempeñar nuevamente
ese cargo. En caso de falta absoluta de
algún comisionado, se procederá a la
designación correspondiente, a través
del procedimiento previsto en este
artículo y a fin de que el sustituto
concluya el periodo respectivo.
(ACTUAL PÁRRAFO VIGÉSIMO
CUARTO)
…
Los aspirantes a ser designados como …
44
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
Comisionados acreditarán el
cumplimiento de los requisitos
señalados en los numerales anteriores,
ante un Comité de Evaluación integrado
por los titulares del Banco de México, el
Instituto Nacional para la Evaluación de
la Educación y el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía. Para tales
efectos, el Comité de Evaluación
instalará sus sesiones cada que tenga
lugar una vacante de comisionado,
decidirá por mayoría de votos y será
presidido por el titular de la entidad con
mayor antigüedad en el cargo, quien
tendrá voto de calidad. (ACTUAL
PÁRRAFO VIGÉSIMO QUINTO)
El Comité emitirá una convocatoria
pública para cubrir la vacante. Verificará
el cumplimiento, por parte de los
aspirantes, de los requisitos contenidos
en el presente artículo y, a quienes los
hayan satisfecho, aplicará un examen
de conocimientos en la materia; el
procedimiento deberá observar los
principios de transparencia, publicidad y
máxima concurrencia. (ACTUAL
PÁRRAFO VIGÉSIMO SEXTO)
…
Para la formulación del examen de
conocimientos, el Comité de Evaluación
deberá considerar la opinión de cuando
menos dos instituciones de educación
superior y seguirá las mejores prácticas
en la materia. (ACTUAL PÁRRAFO
VIGÉSIMO SÉPTIMO)
…
El Comité de Evaluación, por cada
vacante, enviará al Ejecutivo una lista
con un mínimo de tres y un máximo de
cinco aspirantes, que hubieran obtenido
las calificaciones aprobatorias más
altas. En el caso de no completarse el
número mínimo de aspirantes se emitirá
una nueva convocatoria. El Ejecutivo
seleccionará de entre esos aspirantes,
al candidato que propondrá para su
45
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
ratificación al Senado. (ACTUAL
PÁRRAFO VIGÉSIMO OCTAVO)
La ratificación se hará por el voto de las
dos terceras partes de los miembros del
Senado presentes, dentro del plazo
improrrogable de treinta días naturales a
partir de la presentación de la
propuesta; en los recesos, la Comisión
Permanente convocará desde luego al
Senado. En caso de que la Cámara de
Senadores rechace al candidato
propuesto por el Ejecutivo, el Presidente
de la República someterá una nueva
propuesta, en los términos del párrafo
anterior. Este procedimiento se repetirá
las veces que sea necesario si se
producen nuevos rechazos hasta que
sólo quede un aspirante aprobado por el
Comité de Evaluación, quien será
designado comisionado directamente
por el Ejecutivo. (ACTUAL PÁRRAFO
VIGÉSIMO NOVENO)
…
Todos los actos del proceso de
selección y designación de los
Comisionados son inatacables.
(ACTUAL PÁRRAFO TRIGÉSIMO)
…
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente Decreto entrará en
vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. El Ejecutivo Federal, por conducto
de la Secretaría de Energía y previa opinión de
las dependencias responsables en materia
ambiental, hacendaria y económica,
establecerá los planes y programas para la
política energética nacional, con el fin de
garantizar el aprovechamiento sustentable de
la energía y el cumplimiento de los
compromisos internacionales asumidos por el
Estado mexicano, así como la mayor
generación posible de valor agregado y la
competitividad del país.
46
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
TERCERO. El Ejecutivo Federal, conforme al
artículo anterior, propondrá al Congreso de la
Unión un programa de substitución de
subsidios generalizados por subsidios
focalizados en los insumos energéticos.
CUARTO. Las actividades industriales de
extracción y transformación de los
hidrocarburos, de generación eléctrica y de la
comercialización de ambos, se desarrollarán
conforme a condiciones de competencia
efectiva y estricta separación legal y operativa
con respecto de las actividades de transporte,
almacenamiento y distribución que se
encuentren en condiciones de monopolio
natural. La entidad a cargo del control
operativo del Sistema Eléctrico Nacional será
independiente de cualquier participante en esta
industria.
QUINTO. Petróleos Mexicanos y Comisión
Federal de Electricidad son propiedad del
Estado, contarán con autonomía de gestión,
podrán determinar su mejor organización y no
serán parte del Presupuesto de Egresos de la
Federación. A propuesta de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, la Cámara de
Diputados aprobará el techo financiero así
como el nivel de capitalización al que ambas
se sujetarán.
SEXTO. La responsabilidad de la dirección y
planeación de Petróleos Mexicanos y Comisión
Federal de Electricidad será atribución de sus
propios Consejos de Administración, los cuales
seguirán las prácticas internacionales de
gobierno corporativo. Los Consejos de
Administración estarán compuestos de cinco
consejeros independientes, cuatro consejeros
del gobierno y el Secretario del ramo como
presidente y con voto de calidad. El Director de
cada uno de dichos organismos será
nombrado por el Consejo de Administración
47
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
correspondiente.
SÉPTIMO. El Ejecutivo Federal deberá
ejecutar, en un periodo de transición no mayor
a diez años, un plan de adaptación tendiente a
lograr la disminución de la dependencia fiscal
de los recursos petroleros y a eliminar el pasivo
laboral de Petróleos Mexicanos. Los Derechos
de extracción que paguen los operadores
serán administrados por el Fondo Mexicano del
Petróleo. Durante la discusión del Paquete
Económico propuesto por el Ejecutivo Federal,
la Cámara de Diputados determinará la parte
del Fondo que seguirá siendo incorporada al
Presupuesto de Egresos de la Federación,
entendiendo que la misma será un porcentaje
decreciente y que al final del período antes
señalado, el porcentaje que se apruebe no
podrá ser mayor al 50% del recurso que se
proyecte captar por el Fondo durante el
ejercicio presupuestal.
OCTAVO. El Congreso de la Unión deberá
expedir en un plazo no mayor a trescientos
sesenta y cinco días naturales, contados a
partir de la entrada en vigor del presente
Decreto, la ley que regule la organización y
funcionamiento del Fondo Mexicano del
Petróleo, en el que se preverá, entre otros
temas, los siguientes:
El proceso de selección, el número y la forma
de integración de la Junta de Gobierno y del
Presidente del referido Fondo.
La estructura orgánica, operativa y funcional
del Fondo.
Las facultades de la Junta de Gobierno y de su
Presidente.
El régimen de sanciones administrativas,
civiles y penales al que estarán sujetos los
trabajadores del Fondo.
NOVENO. El régimen de concesiones a cargo
de la Comisión Nacional de Hidrocarburos
deberá estar definido en los términos que para
48
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
tal efecto establezca la legislación
correspondiente. Dicha legislación preverá el
procedimiento especial de asignación inicial de
concesiones, en la cual se deberá garantizar la
preeminencia de Petróleos Mexicanos respecto
de los demás operadores, teniendo dicho
organismo preferencia en la designación,
elección y asignación para los procesos de
exploración y explotación de
hidrocarburos, conforme a los criterios de
política energética que defina el Ejecutivo
Federal, a través de la Secretaría de Energía.
En el otorgamiento general de concesiones,
éstas serán asignadas a través de procesos de
licitación internacional abiertos a empresas
públicas o privadas, así como a asociaciones
público-privadas.
DÉCIMO. Petróleos Mexicanos y los
operadores previstos en el artículo 28 de esta
Constitución, al acceder al régimen de
concesiones para la exploración y explotación
de hidrocarburos se someterán a un proceso
de licitaciones públicas en las cuales se
reconocerá la propiedad de los hidrocarburos
por parte de la Nación y se determinarán los
esquemas de concesión que tomen en cuenta
el riesgo, los precios del petróleo, el tipo de
yacimiento y recursos que contenga, así como
las necesidades de inversión, entre otros. Los
operadores pagarán además las
contribuciones que procedan en la forma y
términos que señalen las leyes fiscales.
DÉCIMO PRIMERO. Corresponde a la
Comisión Reguladora de Energía el
otorgamiento, la autorización y la revocación
de permisos o concesiones para la generación
y distribución de energía eléctrica que realicen
los particulares, así como para la refinación,
procesamiento, distribución, transporte y
almacenamiento del petróleo y de los
hidrocarburos, conforme a las disposiciones,
requisitos y condiciones que prevean la
legislación de la materia
49
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
DÉCIMO SEGUNDO. El Congreso de la Unión
realizará las adecuaciones necesarias al marco
jurídico conforme al presente Decreto dentro
de los trescientos sesenta y cinco días
naturales siguientes a su entrada en vigor, y en
ello deberá:
I. Reformar las leyes de la Comisión
Reguladora de Energía y de la Comisión
Nacional de Hidrocarburos, a fin de incorporar
las disposiciones contenidas en el presente
Decreto.
II. Expedir las leyes reglamentarias de los
artículos 27 y 28 constitucionales en materia
de hidrocarburos y del servicio de energía
eléctrica, respectivamente, que prevean el
régimen de concesiones, sus modalidades, la
participación de los operadores y el marco
regulatorio que permita lograr una competencia
efectiva entre todos los participantes del
mercado.
III. Expedir la Ley de la Comisión Federal de
Electricidad y reformar la Ley de Petróleos
Mexicanos, a fin de incorporar los principios
establecidos en los artículos 27 y 28
constitucionales conservando el Estado la
rectoría de las áreas estratégicas y de la
política nacional de la energía y estableciendo
como uno de sus ejes la prohibición de la
integración vertical de los servicios de energía
eléctrica y de hidrocarburos, evitando con ello
la conformación de monopolios.
IV. Establecer los mecanismos que aseguren
la promoción de la producción nacional
independiente en materia energética.
V. Establecer las bases para que el Estado
mexicano garantice la protección y cuidado al
medio ambiente, en todos los procesos en los
que intervengan empresas del Estado, los
particulares o ambos, mediante la
incorporación de criterios y mejores prácticas
en los temas de eficiencia en el uso de
energía, disminución en la generación de
gases y compuestos de efecto invernadero,
50
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
eficiencia en el uso de recursos naturales,
baja generación de residuos y emisiones así
como la menor huella de carbono en todos sus
procesos.
VI. Aprobar las leyes, reformas y adiciones que
deriven del presente Decreto.
DÉCIMO TERCERO. El Ejecutivo Federal, por
conducto de la Secretaría de Energía y en un
plazo no mayor a 365 días contados a partir de
la entrada en vigor del presente Decreto,
deberá emitir un plan para la sustitución del
uso de combustóleo y otros combustibles de
alta emisión de gases efecto invernadero por
gas natural en la generación de energía
eléctrica. El plan deberá contemplar también el
crecimiento en el uso de energías renovables.
DÉCIMO CUARTO. Los actuales
Comisionados de la Comisión Reguladora de
Energía y de la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, concluirán su encargo, en los
términos y períodos para los cuales fueron
designados.
Con el objeto de asegurar la permanencia de
los actuales y el escalonamiento en el cargo de
los nuevos Comisionados de la Comisión
Reguladora de Energía y de la Comisión
Nacional de Hidrocarburos, los dos
Comisionados faltantes para cada uno de los
órganos deberán ser ratificados por la Cámara
de Senadores en un plazo no mayor a ciento
veinte días naturales posteriores a la entrada
en vigor del presente decreto.
El Ejecutivo Federal, al someter los
nombramientos a la ratificación del Senado de
la República, señalará los periodos
respectivos.
Para los nombramientos de los dos
Comisionados faltantes, tanto de la Comisión
Reguladora de Energía y de la Comisión
Nacional de Hidrocarburos, deberán
observarse lo siguiente:
I. El Comité de Evaluación a que se refiere el
51
TEXTO VIGENTE PROPUESTA PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
artículo 28 de la Constitución deberá enviar al
Ejecutivo Federal las listas de aspirantes
respectivas, dentro de los sesenta días
naturales siguientes a la entrada en vigor del
presente Decreto;
II. Una vez recibidas las listas, el Ejecutivo
Federal deberá remitir sus propuestas al
Senado de la República dentro de los diez días
naturales siguientes;
III. El Senado de la República, una vez
reunido, contará con un plazo de diez días
naturales para resolver sobre la propuesta, y
IV. En caso de que respecto de una misma
vacante el Senado de la República no apruebe
en dos ocasiones la designación del Ejecutivo
Federal, corresponderá a éste la designación
directa del comisionado respectivo, a partir de
la lista de aspirantes presentada por el Comité
de Evaluación a que se refiere el artículo 28 de
la Constitución.
DÉCIMO QUINTO. La Cámara de Diputados,
en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, aprobará las disposiciones
necesarias para dotar de suficiencia
presupuestaria a los órganos a que se refiere
este Decreto para el desempeño de sus
funciones, así como las previsiones
presupuestarias para el buen funcionamiento
del organismo que se crea conforme al
Apartado D del presente Decreto.
DÉCIMO SEXTO. Los derechos laborales de
los trabajadores que presten sus servicios en
las empresas y organismos dedicados a las
actividades que comprende el presente
Decreto se respetarán en todo momento de
conformidad con la ley.
B.2 Iniciativa del Titular del Poder Ejecutivo Federal
El Ejecutivo Federal motiva su iniciativa en las ideas fundamentales de las
reformas del Presidente Lázaro Cárdenas, consecuentes con la expropiación
petrolera de 1938, “destacando que la propiedad y el dominio directo del petróleo y
de todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo,
son y seguirán siendo de la Nación”.
De forma análoga, “se retoman las ideas que guiaron las reformas legales
cardenistas en materia eléctrica, que buscaban el desarrollo de un sistema
nacional eléctrico basado en principios técnicos y económicos, bajo la conducción
y regulación del Estado”.
La Iniciativa se sustenta en los siguientes ejes estratégicos:
i) Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria
petrolera: dotar al Estado de nuevas herramientas para la definición y
conducción de la política energética del país, que permitan una adecuada y
prudente administración del patrimonio petrolero nacional;
ii) Crecimiento Económico: aprovechar los recursos energéticos en favor de
una mayor inversión y generación de más empleos, mediante el abasto de
energía en cantidades suficientes y a costos competitivos;
iii) Desarrollo Incluyente: democratizar la productividad y la calidad de vida de
la población en las distintas regiones del país;
iv) Seguridad Energética: aprovechar la disponibilidad de energía primaria en
el territorio nacional para lograr la procuración continua, diversificada y
económica del suministro energético para ésta y las siguientes generaciones;
v) Transparencia: garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la
información sobre la administración del patrimonio energético nacional, y
vi) Sustentabilidad y Protección del Medio Ambiente: mitigar los efectos
negativos que la producción y el consumo de energías fósiles puedan tener
sobre la salud y el medio ambiente, mediante la mayor disponibilidad de
fuentes de energía más limpias.
Retos en materia de hidrocarburos
Exploración y extracción
La Iniciativa apunta que si bien en los últimos años se ha tenido un mayor ritmo de
inversión en la industria, ello no se ha traducido en mayor producción. Es decir, se
ha gastado más en la búsqueda y extracción de petróleo, pero se ha producido
menos. Al respecto, la Iniciativa parte de un hecho innegable: el petróleo de fácil
acceso se está acabando, tanto en México como en el resto del mundo. Es el caso
de Cantarell, el principal campo mexicano que se está agotando.
Afortunadamente, el país cuenta con reservas probadas para 10 años de
producción, ubicadas mayoritariamente en las aguas someras del Golfo de
México, en donde Pemex cuenta con amplia experiencia. Esto da un margen de
tiempo suficiente para buscar y confirmar la existencia de reservas y recursos
prospectivos de nuevos yacimientos y, eventualmente, convertirlos en producción.
El mayor reto exploratorio es reclasificar los recursos prospectivos, los cuales en
su mayoría están localizados en yacimientos de gran complejidad que demandan
capacidades de ejecución e inversión y que sólo se pueden alcanzar con la
concurrencia de diversas empresas petroleras. Además, la Iniciativa considera que
no es conveniente que Pemex asuma por sí la totalidad de los riesgos inherentes
a estas nuevas actividades.
En materia de producción de hidrocarburos, la Iniciativa sostiene que un reto
adicional que se tiene es aumentar el factor de recuperación de los campos
maduros, para lo cual se requerirá el uso intensivo de técnicas de recuperación
mejorada.
En el caso del gas y crudo de lutitas, la Iniciativa señala que los retos técnicos y
de capacidad de ejecución son significativamente mayores que los que se
enfrentan en yacimientos convencionales, porque la productividad por pozo es
mucho menor, los costos son considerablemente mayores y su producción
requiere una mayor capacidad de ejecución.
México aún está por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por
aprovechar sus beneficios. Si se toma como referencia a los Estados Unidos de
América, nuestro mayor socio comercial, en 2012 su gobierno otorgó 9,100
permisos de perforación a 170 empresas en yacimientos de petróleo y gas de
lutitas; en contraste, en México se perforaron sólo 3. Asimismo, la producción de
gas de lutitas ha aumentado ocho veces en Estados Unidos desde el año 2000, al
grado tal que en la actualidad representa cerca del 40% de la producción de gas
natural en dicho país.
Por otro lado, la Iniciativa del Ejecutivo Federal sostiene que la exploración y
extracción de hidrocarburos en aguas profundas (es decir, la que se lleva a cabo
en tirantes de agua mayores a 500 metros) conlleva un riesgo significativamente
mayor al de aguas someras (tirantes menores a 500 metros) o en tierra.
Adicionalmente, los costos de perforación en aguas profundas son
aproximadamente 10 veces mayores a las correspondientes en aguas someras y
100 veces mayores a los de yacimientos terrestres, con el agravante de que las
perforaciones tienen probabilidades de éxito menores.
En la parte del Golfo de México que corresponde a los Estados Unidos, en 2012
se perforaron 137 pozos con profundidades superiores a 500 metros, mientras que
en México esta cifra apenas ascendió a 6. También es importante hacer notar que
en Estados Unidos participan más de 70 empresas en estas actividades, mientras
que en México el riesgo y la responsabilidad recae sólo en Pemex.
Si se considera solamente a los pozos "ultra profundos" (de más de 1,500 metros
de tirante de agua) los cuales corresponden a las características de nuestras
aguas territoriales, se observa que Pemex apenas comenzó actividades de
perforación en 2010. Así, desde ese año, tenemos que se han perforado
anualmente 52 pozos en tales aguas en los Estados Unidos de América, contra
sólo 5 en la parte mexicana.
La Iniciativa reconoce que los trabajos en aguas profundas requieren de
conocimientos muy especializados para desarrollar, administrar y operar las
tecnologías que se emplean en este tipo de yacimientos; estas técnicas sólo son
comparables a las empleadas en la aeronáutica espacial, debido a las condiciones
extremas en que debe trabajarse en el fondo del mar en términos de presión,
temperatura, corrientes marinas y eventos meteorológicos en la superficie.
Por las grandes inversiones requeridas, el alto riesgo de que el hallazgo no sea
comercialmente atractivo y la necesidad de un desarrollo tecnológico de alta
especialidad, la práctica internacional más extendida es que las empresas realicen
operaciones en aguas profundas con esfuerzos compartidos, por lo que en opinión
de la Iniciativa debería dársele a Pemex la oportunidad de actuar en condiciones
similares a las de otros operadores petroleros. Asimismo, considera que también
es conveniente darle al país la oportunidad de contratar a otros operadores
petroleros para campos convencionales y no convencionales, con el objeto de que la extracción de nuestros recursos pueda darse en las mejores condiciones para el
país.
Seguridad energética de la Nación
La Iniciativa del Ejecutivo Federal afirma que la falta de un marco jurídico que deje
claro que los recursos naturales con que cuenta el país deben aprovecharse y
explotarse de manera que se garantice la seguridad energética, ha traído como
consecuencia que se tenga una producción insuficiente de petróleo y gas natural,
lo que junto con las crecientes importaciones de gasolinas, diésel, gas y
petroquímicos, ha erosionado la seguridad energética de la Nación. De seguir con
la tendencia actual, México se convertirá en un país importador neto de
hidrocarburos en el futuro próximo.
A manera de ejemplo, en relación con el gas natural, las importaciones han
crecido considerablemente en los últimos 15 años; entre 1997 y 2012, las
importaciones de gas natural subieron de 3% a 33% del consumo nacional. Este
fenómeno se ha incrementado a partir de 2008, debido a la disminución del precio
del gas natural en Norteamérica.
Por otro lado, al 31 de diciembre de 2012, la infraestructura de gasoductos
contaba con una longitud de 11,131 kilómetros y una capacidad para transportar
aproximadamente 5,000 millones de pies cúbicos diarios. De 1995 a la fecha, la
extensión de la red de gasoductos en México se ha incrementado sólo en 18.3%
(1,789 km). Es decir, cerca de un punto porcentual al año, lo que ha sido
insuficiente para el desarrollo del país. En noviembre de 2012, el Sistema Nacional
de Gasoductos alcanzó su tope máximo de transporte, lo que ha limitado la
importación de gas natural por ductos y ha resultado en problemas de abasto de
gas natural, mismo que se ha tenido que racionar a los consumidores industriales, quienes literalmente han tenido que parar las fábricas, afectando la productividad y
el empleo.
En materia de productos refinados y petroquímicos, se está viviendo una paradoja
que enfrentan México y otros países con recursos en materia de hidrocarburos. No
obstante los grandes volúmenes de hidrocarburos en el subsuelo, o incluso ya
extraídos del mismo, se tiene una gran dependencia de combustibles e insumos
petroquímicos importados de otros países, en virtud de la limitada capacidad de
refinación y transformación en relación a la producción petrolera.
En México, en 2012 se contaba con una producción diaria de 2.5 millones de
barriles de petróleo crudo y sólo se refinaron 1.2 millones de barriles al día,
teniendo que importar aproximadamente la mitad de las gasolinas y una tercera
parte del diésel que se consumen en el país. Mientras que en 1997 las
importaciones de gasolinas representaban el 25% del consumo nacional, para
2012 alcanzaron el 49%.
Debido a la falta de infraestructura, parte de los hidrocarburos, en particular los
productos petrolíferos, son transportados de manera poco eficiente y con un costo
elevado. El uso de carro-tanques y auto-tanques para el transporte de gasolinas,
los cuales son, respectivamente, 6 y 13.5 veces más costosos que el uso del
ducto, aumentó de 9.3% a 11.2% del total de volumen transportado de 2011 a
2013.
En el caso de la petroquímica la situación es similar; las importaciones netas
representan aproximadamente el doble de la producción nacional y el transporte
de estos productos resulta ineficiente.
Evolución del marco jurídico
La Iniciativa sostiene que en el artículo 27, de la Constitución de 1917, se plasmó
el régimen de la propiedad y dentro de éste, el dominio de la Nación de todos los
minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan
depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes del terreno, entre
otros, el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.
La disposición de entonces facultaba al Gobierno Federal a otorgar concesiones,
figura bajo la cual los particulares podrían aprovechar bienes del dominio de la
Nación, con la condición de que se establecieran trabajos regulares para la
explotación de dichos elementos. Así, se preveía la posibilidad de que los
particulares extrajeran para su aprovechamiento el petróleo y demás
hidrocarburos, bajo la figura de la concesión.
La primera reforma energética de México fue impulsada por el Presidente Lázaro
Cárdenas, quien el 22 de diciembre de 1938, envió una Iniciativa de reforma
constitucional al Congreso de la Unión, misma que fue aprobada en sus términos y
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de noviembre de 1940. El
modelo de organización industrial aprobado entonces fue el siguiente:
• La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el
subsuelo.
Se mantuvo el régimen de la Constitución de 1917 en el sentido de que
corresponde a la Nación el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos,
el petróleo y demás hidrocarburos.
• La supresión de las concesiones tratándose del petróleo y carburos de
hidrógeno.
Toda vez que la concesión es el instrumento jurídico que confiere derechos a
los particulares para explotar o aprovechar los bienes del dominio de la
Nación, al suprimirse las concesiones se cancela la posibilidad de cualquier
derecho de los particulares sobre el petróleo y demás hidrocarburos en el
subsuelo.
Según la Iniciativa del Ejecutivo Federal, de la lectura de la exposición de
motivos de la Iniciativa presentada por el Presidente Cárdenas se colige que
no obstante que conforme a la Constitución de 1917 era posible otorgar
concesiones, lo que suponía una facultad discrecional del Estado, la
interpretación prevaleciente en la época era en el sentido de que el Estado
estaba obligado a otorgarlas. De hecho, dicha Iniciativa cita a la Ley del
Petróleo de 1925 que establecía la obligatoriedad para la Administración
Pública de otorgar las concesiones; lo anterior en virtud de que tal Ley, fue
redactada con base en la tradición de las leyes mineras: no había razón para
no otorgar las concesiones, pues ello redundaba en ingresos públicos. No
estaba completamente desarrollada a esa fecha la visión de utilizar la
explotación de los recursos del subsuelo como instrumentos para el
desarrollo.
La Iniciativa cita al Presidente Cárdenas en los términos siguientes: “la
interpretación dominante en los primeros años de vigencia del artículo 27 fue
en el sentido de que la propiedad nacional sobre el petróleo era simplemente
el medio jurídico ideado para permitir una mejor distribución de esa
substancia entre los particulares.” Pero de acuerdo con la propia Iniciativa del
General Cárdenas, esta situación se habría podido corregir fácilmente con
una modificación al régimen de concesiones en la Ley del Petróleo de 1925;
sin embargo, de haber optado por ese camino, la reforma legal habría sido objeto de interpretaciones y controversias por lo que, por su importancia, se
optó por una reforma constitucional.
La Iniciativa concluye que al haberse suprimido la figura de concesiones se
buscó fortalecer la rectoría del Estado en materia petrolera y el ejercicio
pleno de su dominio sobre los recursos del subsuelo, ya que hasta ese
momento se interpretaba que los particulares tenían derecho al
aprovechamiento de tales recursos, y que por lo mismo el Estado estaba
obligado a otorgarles concesiones.
• El reconocer el derecho exclusivo del Estado a explotar los hidrocarburos y
establecer una reserva de ley para definir la forma en que llevará a cabo
dicha explotación.
Al suprimirse en la Constitución las concesiones, se canceló cualquier
derecho de los particulares sobre dichos recursos naturales. Por tratarse de
bienes del dominio de la Nación, dice la Iniciativa, la consecuencia es que
sólo el Estado tenga el derecho de decidir sobre la extracción y disposición
del petróleo y demás hidrocarburos del subsuelo.
Pero la reforma estableció en el artículo 27 constitucional que la ley
reglamentaria respectiva determinaría la forma en que la Nación llevará a
cabo las explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que
recuperará los recursos del subsuelo y dispondrá de ellos. Así, es clara la
distinción entre el derecho exclusivo del Estado para extraer y disponer de
sus propios recursos, y la forma en que lo hará, que será determinada por la
ley, otorgándose para ello el más amplio margen al legislador. Lo anterior, de
ninguna manera significó excluir a los particulares de las actividades
petroleras, como lo señaló el propio Presidente Cárdenas en su Iniciativa de Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Petróleo;
para ello, propuso instrumentos contractuales a efecto de incorporar a
terceros en la cadena productiva del sector hidrocarburos e, incluso,
estableció el régimen de concesiones para otras actividades de la industria,
como la construcción de refinerías y oleoductos, y la distribución de gas. A
continuación, la Iniciativa del Ejecutivo Federal cita la exposición de motivos
de esa Iniciativa:
“El Ejecutivo, al formular la iniciativa que culminó con la reforma
constitucional de que se trata, y después en diversas
declaraciones, ha expresado su punto de vista de que la exclusión
de los particulares del régimen de concesiones que el artículo 27
fija para la explotación de los recursos naturales del dominio
público, no implica que la Nación abandone la posibilidad de admitir
la colaboración de la iniciativa privada, sino simplemente que esa
colaboración deberá realizarse en el futuro dentro de las formas
jurídicas diversas de la concesión que, por una tradición muy
arraigada en nuestro sistema legislativo, se supone que, aunque en
forma limitada y precaria, concede ciertos derechos a la
explotación directa del subsuelo, de tal manera que una vez
expedida, el Estado se reserva una función casi exclusivamente
reguladora y de policía; función ésta enteramente insuficiente en
materia de petróleo después de que el Estado por el Decreto de 18
de marzo de 1938 decidió la expropiación de los bienes de las
principales empresas petroleras.
“… conviene indicar que como la Constitución sólo ha prohibido la
explotación mediante concesiones del petróleo pero no la
posibilidad de la construcción de oleoductos, refinerías y sistemas de distribución para gas, el proyecto adjunto conserva estos tipos
de concesiones…”.
• Se incorporó la posibilidad de celebrar con particulares contratos de
exploración y explotación. El reconocimiento constitucional de la explotación
como un derecho exclusivo de la Nación, permitía que estos contratos
cumplieran su función operativa, sin poner en riesgo los derechos del Estado
sobre sus recursos. Sobre este aspecto, la propuesta del Ejecutivo Federal
recoge lo que el Presidente Lázaro Cárdenas señaló en su iniciativa de Ley,
relativo a que el nuevo régimen contractual contemplaba la “fijación del
criterio de que el contratista no adquiría un derecho directo a la explotación
del petróleo, sino solo a obtener una compensación…”
Así, los artículos 6º y 7º de la Ley previeron que para la exploración y
explotación por la Nación “podrán celebrarse contratos con los particulares, a
fin de que estos lleven a cabo por cuenta del Gobierno Federal, los trabajos
de exploración y explotación”.
• Se estableció que las compensaciones por los contratos podían ser en
efectivo o equivalentes a un porcentaje de los productos obtenidos. La
compensación debía ser suficiente para recuperar las inversiones y obtener
una utilidad razonable. Es decir, según la Iniciativa, se trataba de un contrato
impulsado por el interés de los actores privados para obtener mayores
ganancias, redituando en una mayor renta para la Nación y alineando, de
esta forma, los incentivos entre el Estado y sus contratistas.
• Los contratos eran celebrados con el Estado bajo los términos que éste
consideraba adecuados, garantizando que las actividades para obtener la
riqueza petrolera fueran conducidas en todo momento por la Nación.
• Para actividades distintas a la explotación (concepto utilizado en la ley
referido a la extracción), tales como las refinerías, oleoductos y distribución
de gas, se estableció el régimen de concesiones.
La Iniciativa del Ejecutivo Federal resume que las reformas cardenistas
garantizaron cuatro aspectos esenciales: 1) se consolidó la propiedad de la Nación
sobre los hidrocarburos; 2) se eliminó el régimen de concesiones en exploración y
extracción; 3) se creó un sistema de figuras contractuales para la exploración y
extracción de los hidrocarburos, y 4) se permitió la participación de terceros en
refinación, transporte y distribución de hidrocarburos.
Afirma la Iniciativa que este régimen subsistió cerca de 20 años y fue hasta 1958,
año en que se expidió una nueva Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional
en el Ramo del Petróleo, que se eliminó la posibilidad de celebrar contratos con
particulares en la explotación y reservó todas las actividades de la industria
petrolera sólo a Pemex o a cualquier otro organismo que se estableciera en el
futuro. De esta forma se eliminó la contratación como medio a través del cual la
Nación llevaba a cabo la extracción de los hidrocarburos, y mediante reforma a la
Constitución del 20 de enero de 1960, se incorporó la prohibición de contratos en
esta materia en el artículo 27 constitucional tanto para los futuros como para los
que a esa fecha se habían otorgado.
Finalmente, el 3 de febrero de 1983 se reformaron los artículos 25, 26, 27 y 28 de
la Constitución, con el propósito de configurar un derecho constitucional
económico al establecer en la Ley fundamental los principios y medios que debían
regir la actuación del Estado en la materia. En dicha reforma se estableció en el
artículo 28 constitucional que no constituyen monopolios las funciones que el
Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas de petróleo y demás
hidrocarburos, así como petroquímica básica, entre otras, y que el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas
estratégicas y en las actividades de carácter prioritario.
Propuesta de reformas
La Iniciativa del Ejecutivo Federal considera que su propuesta es congruente y
consistente con las ideas fundamentales del Presidente Lázaro Cárdenas. De ahí
que el modelo propuesto, al igual que el cardenista, comprende dos esquemas; 1)
contratos eficientes para la exploración y extracción celebrados con el Ejecutivo
Federal, y 2) participación de terceros en toda la cadena de valor de los
hidrocarburos, a través de autorización expresa del Gobierno Federal. De esta
manera, la Iniciativa se caracteriza por lo siguiente:
1) Mantiene en todo momento la propiedad de la Nación sobre los
hidrocarburos en el subsuelo, ya sean sólidos, líquidos y gaseosos;
2) Mantiene la prohibición de otorgar concesiones, al basarse en la conducción
decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en
el entendido de que sólo éste puede disponer de los recursos del subsuelo;
3) Plantea la posibilidad de suscribir contratos entre el Ejecutivo Federal con
organismos y empresas del Estado o con terceros, que permitan expandir y
hacer más eficientes las actividades de exploración y extracción de
hidrocarburos, y
4) Autoriza, a partir de permisos otorgados por el Ejecutivo Federal, la
participación de terceros en refinación, petroquímica básica, transporte,
almacenamiento y distribución de hidrocarburos sin que se ponga en riesgo
la propiedad de nuestros recursos.
Con base en lo expuesto, las reformas propuestas por la Iniciativa del Ejecutivo
Federal en materia de hidrocarburos consisten en:
a) Eliminar la prohibición de que el Estado celebre contratos para la explotación
de hidrocarburos.
Se propone eliminar del artículo 27 constitucional la restricción incorporada
en 1960, que le impide al Estado la utilización de contratos en sus
actividades de explotación de hidrocarburos, pero manteniéndose la
propiedad de los hidrocarburos a favor de la Nación, por lo que su
explotación seguirá estando a cargo de ésta y será siempre en su beneficio.
La eliminación de dicha restricción, generará un marco constitucional idóneo
para que, conforme más convenga a los intereses de la Nación, el Estado
pueda aprovechar las aportaciones de terceros para complementar a Pemex,
a través de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas
con los del Estado, en las actividades inherentes a la exploración y
extracción de dichos recursos.
México tiene un gran potencial de hidrocarburos, sobre todo en cuencas
poco aprovechadas y con recursos no convencionales, como son las aguas
profundas del Golfo de México y el petróleo y gas de lutitas. Con la
eliminación de esta restricción en la Constitución y manteniendo la reserva
de ley prevista, la Iniciativa pretende que la ley reglamentaria determine la
forma en que el Estado pueda aprovechar la participación de los sectores
social y privado, a través de contratos para la exploración y extracción de
hidrocarburos en los que puedan pactarse mecanismos de pago en función
de los recursos que se obtengan, mediante compensaciones en efectivo o
equivalentes a un porcentaje de los mismos, entre otros.
La política sobre las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos
será dictada exclusivamente por el Ejecutivo Federal. Además, éste
celebrará contratos con organismos y empresas del Estado y con los
sectores social y privado, manteniendo el Estado el dominio sobre los
recursos en el subsuelo, sin posibilidad de otorgar derechos a través de
concesiones. Así, la Iniciativa señala que se propone retomar en el párrafo
sexto del artículo 27 constitucional, en la parte relativa a los hidrocarburos, la
reforma impulsada por el Presidente Cárdenas, que estuvo vigente de 1940 a
1960:
“… Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos no se expedirán concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva
determinará la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de
esos productos...”
Finalmente, la Iniciativa que aquí se analiza reubica dentro del mismo párrafo
sexto del artículo 27 constitucional el mandato, hoy vigente, consistente en
que no se otorgarán concesiones ni contratos respecto de minerales
radioactivos, ya que a diferencia de los hidrocarburos, se considera que las
actividades relacionadas con la extracción de dichos minerales, dada su
naturaleza y posibles usos, no deben llevarse a cabo por particulares, ni aún
bajo la figura jurídica de los contratos.
b) Sustraer de las áreas estratégicas del Estado a la petroquímica básica y
permitir que las actividades de la cadena productiva, tales como el
procesamiento de gas natural y la refinación del petróleo, así como el
transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de dichos
productos y sus derivados, puedan ser realizadas tanto por organismos del Estado, como por los sectores social y privado, a través de permisos que
otorgue el Ejecutivo Federal.
Al propiciarse una mayor producción de petróleo crudo y gas natural en el
país, es conveniente complementar a Pemex también en las actividades de
refinación, de petroquímica y de transporte, con el fin de que la creciente
disponibilidad de hidrocarburos pueda transformarse en un mayor volumen
de productos derivados, montos crecientes de inversión y más empleos en el
territorio nacional.
Por ello, el Ejecutivo Federal propone también reformar el artículo 28 de la
Constitución para suprimir a la petroquímica básica como área estratégica
que no constituye monopolio y señalar expresamente que tratándose de
petróleo y demás hidrocarburos se estará a lo dispuesto por el párrafo sexto
del artículo 27 de la Constitución, ya que es dicha norma la que otorga al
Estado la función de explotar los hidrocarburos del subsuelo, consistente en
el derecho de extraerlos de su reservorio natural y disponer de ellos, lo que
será llevado a cabo en la forma que determine la Ley Reglamentaria
respectiva.
La Iniciativa resalta que nuestro país ya ha dado pasos en esta dirección. Así
las cosas, mediante reforma a la Ley Reglamentaria del Artículo 27
Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 11 de mayo de 1995, se eliminó del catálogo de actividades
exclusivas del Estado al transporte, al almacenamiento y a la distribución de
gas, actividades que pueden llevar a cabo los particulares mediante permiso,
quedando únicamente en la legislación como actividades estratégicas las
necesarias para interconectar su explotación y procesamiento.
La Iniciativa del Ejecutivo Federal señala que bajo el esquema propuesto se
fortalece a Pemex y se redefine su relación con el Estado mexicano, pasando de
una visión estrecha como generador de ingresos públicos inmediatos, a una de
perspectiva amplia y de largo plazo. Se dice también que el nuevo régimen fiscal
para Pemex que el titular del Poder Ejecutivo propuso como parte de la Reforma
Hacendaria es consistente con este cambio de enfoque.
Hoy en día, el régimen fiscal de Pemex está sustentado en un esquema de
derechos rígidos, los cuales se determinan sin reconocer plenamente las
necesidades de inversión de la empresa. En otros países, como Brasil, Colombia y
Noruega, las empresas petroleras nacionales pagan contribuciones más
moderadas que las que hoy en día paga Pemex y luego, dependiendo de la
rentabilidad de la inversión, se decide de forma más flexible si el remanente se
reinvierte en la propia empresa o si se transfiere a la hacienda pública.
La Iniciativa sostuvo en su momento que la propuesta que se incluirá en la reforma
hacendaria estará alineada con la necesidad que tiene Pemex de ser más flexible
para conseguir mejores resultados. Ello implicará un cambio de paradigma con
dos componentes esenciales: primero, un pago de derechos más bajo que en la
actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos podrá ser
reinvertido en la empresa o una parte podrá ser transferida al presupuesto como si
fuera un dividendo que podrá emplearse para gasto en escuelas, hospitales,
infraestructura de agua o carreteras. Este nuevo esquema hará que Pemex tenga
un tratamiento fiscal comparable al de otras empresas petroleras en el resto del
mundo. El régimen propuesto, a diferencia del actual, alineará los incentivos entre
Pemex y el Gobierno Federal, al mismo tiempo que le permitirá a la empresa ser
más competitiva.
Beneficios esperados
El Ejecutivo Federal plasma, como consecuencia de la aprobación de su
propuesta, los siguientes beneficios para México:
1. Lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y gas
superiores al 100%. Ello significa que el incremento de la producción estaría
acompañado del descubrimiento de igual o mayor volumen de reservas.
2. Incrementar la producción de petróleo, de 2.5 millones de barriles diarios que
se generan actualmente, a 3 millones en 2018, así como a 3.5 millones en
2025.
3. En el caso del gas natural, la producción aumentaría de los 5 mil 700
millones de pies cúbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil
millones en 2018, así como a 10 mil 400 millones en 2025.
Adicionalmente, la reforma propiciará una mayor integración en la cadena de valor
a partir de la extracción de los hidrocarburos, lo que permitirá un abasto suficiente
de gasolinas, gas metano y gas licuado de petróleo, a precios competitivos.
El incremento en la inversión y la producción incidirá favorablemente en el
crecimiento del Producto Interno Bruto y en la generación de empleos, al mismo
tiempo que permitirá la obtención de recursos fiscales adicionales, que se
destinarán fundamentalmente a las siguientes actividades, enfocadas a mejorar la
calidad de vida de la población e incrementar la competitividad de nuestro país:
i) Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a
la pobreza extrema y crear mecanismos de redistribución eficaces,
combatiendo al hambre y mejorando los servicios de salud pública;
ii) Formar a las nuevas generaciones con educación de calidad y desarrollar
capacidades profesionales. Así, nuestro país podrá aprovechar su bono
demográfico y generar un número creciente de trabajadores de alta
especialidad técnica. Además, se impulsará el desarrollo tecnológico
nacional, y
iii) Invertir en infraestructura, para generar un desarrollo incluyente y distribuido
para alcanzar todos los rincones del país.
Energía eléctrica
De acuerdo con la Iniciativa del Ejecutivo Federal, en el año 2012 la CFE presentó
un déficit financiero de 77 mil millones de pesos. Si bien una parte del déficit se
subsanó con la exención del pago del aprovechamiento por el uso de patrimonio
del Estado, el organismo tuvo que absorber 33.4 mil millones de pesos mediante
decrementos de su patrimonio. Estos resultados se van agravando: en los
primeros seis meses de 2013, el patrimonio de la empresa disminuyó en 35 mil
millones de pesos; cifra superior a la registrada en todo el año anterior. De
acuerdo con estimaciones de la propia CFE, de continuar las tendencias actuales,
el patrimonio neto de la empresa sería negativo al cierre de 2014.
Por otra parte, las tarifas de la CFE no son competitivas a nivel internacional. Una
comparación con nuestro principal socio comercial muestra que, aún con subsidio,
en promedio nuestras tarifas son 25% superiores a las de los Estados Unidos de
América, con diferencias mayores en segmentos clave de la industria y el
comercio. Estos precios representan un freno a la economía mexicana. Respecto
de las tarifas residenciales, en el primer trimestre de 2013, las tarifas de la CFE
fueron 14% menores a las equivalentes en Estados Unidos. Esta cifra comprende
la tarifa Doméstica de Alto Consumo, que no cuenta con subsidio y es 149%
mayor a la tarifa residencial promedio de ese país, así como las tarifas residenciales subsidiadas, que son 24% menores al equivalente en Estados
Unidos, resultado que se logra con un enorme sacrificio de las finanzas públicas:
el monto del subsidio asignado de 57 mil millones de pesos en el primer semestre
de 2013 fue cercano al 0.75 por ciento del PIB en el mismo periodo. No obstante,
las tarifas eléctricas representan una proporción importante del gasto de las
familias.
Dado que los resultados financieros de la CFE no son sostenibles y que el alza de
tarifas no es una opción para restaurar la salud financiera de la empresa, es
indispensable reducir los costos de producción. El análisis de cada segmento de la
industria eléctrica nacional permite identificar áreas de oportunidad significativas
para incrementar y distribuir eficiencias y lograr ahorros que redunden en beneficio
de la sociedad. Para ello, es necesario considerar el entorno en el que se
desenvuelve la CFE.
En la actualidad México cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts. De
dicha capacidad, cerca del 64% es operada por la CFE y el 36% restante por
terceros bajo los esquemas de Productor Independiente de Energía Eléctrica
(PIE), autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, exportación y usos
propios.
La participación del sector privado nacional y extranjero en la generación eléctrica
es resultado de las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1992, las
cuales permitieron la participación de terceros en aquellas actividades que no se
consideraran servicio público.
La apertura limitada a la participación privada ha permitido a los actores privados
contribuir a brindar seguridad energética al país, así como ofrecer mejores tarifas a sus clientes. Sin embargo, el esquema actual se está agotando y los beneficios
no están siendo distribuidos a toda la sociedad. Adicionalmente, las condiciones a
las que está sujeta la CFE no le han permitido competir en igualdad de
circunstancias para captar y mantener a los clientes más rentables, que son los
grandes usuarios.
Aunado a lo anterior, se tiene el objetivo de avanzar en la transición energética. En
2012, se aprobó la Ley General de Cambio Climático, en la cual el país establece
como meta la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en 30%
para el año 2020 y 50% para el 2050, en relación con la línea base de emisiones
del año 2000. Dicha Ley es precisa en cuanto a la contribución que se espera del
sector energético, particularmente de la industria eléctrica, la cual deberá
promover que al menos 35% de la generación eléctrica del país provenga de
fuentes limpias en 2024, y que además se cumpla con lo dispuesto en la Ley para
el Aprovechamiento de las Energías Renovables y Financiamiento de la Transición
Energética y la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.
De acuerdo con la Iniciativa del Ejecutivo Federal y en atención al mandato con
que cuenta la CFE de generar energía al menor costo, históricamente su
operación ha privilegiado plantas de generación a base de combustibles fósiles; es
decir, termoeléctricas, carboeléctricas, duales y ciclos combinados de gas natural.
Si bien a partir de los años noventa, la CFE incrementó significativamente la
generación a base de ciclos combinados de gas natural, en 2012 el 20.7% de la
generación para el servicio público se basó en tecnología convencional que
consume combustóleo o diésel, que son de cuatro a seis veces más caros que el
gas natural y tienen mayor impacto ambiental.
Se estima que la sustitución de combustóleo por gas natural produciría ahorros
sustanciales, económicos y en términos de emisiones de gases efecto
73
invernadero. Sin embargo, bajo el marco jurídico actual, la CFE ha enfrentado
diversas dificultades en la sustitución de esta capacidad debido a sus propias
restricciones de planeación, financiamiento y ejecución de proyectos. En los
últimos tiempos, el desabasto de gas natural que ha sufrido el mercado interno ha
obligado a la CFE a sustituir gas natural por combustóleo lo que ha tenido un
impacto financiero de 18.9 miles de millones de pesos en 2012 y de 8.4 miles de
millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013.
Red nacional de transmisión y distribución
Según la Iniciativa, un elemento fundamental para dar mayor agilidad al sistema
eléctrico nacional es la red nacional de transmisión, la cual debe ser modernizada
y ampliada. Es necesario incrementar la densidad del mallado eléctrico y su
capacidad a fin de fortalecer la confiabilidad e integrar las energías renovables a
gran escala. Para ello, será necesario resarcir el rezago de inversión existente en
este rubro que se deriva en gran parte porque la CFE no la planeó tomando en
cuenta la generación privada ni las posibilidades de las regiones de alto potencial
renovable.
Actualmente, el 47% de las líneas de transmisión de la CFE tiene más de 20 años
de antigüedad. En los últimos 5 años, se ha construido únicamente el 8% de las
líneas de transmisión existentes. La CFE tiene programada una expansión del
1.1% anual de la red de transmisión, entre 2013 y 2026, periodo en el cual se
pronostica un crecimiento de 4.1% anual de la demanda máxima. Este programa
de expansión requerirá una inversión del orden de 244 mil millones de pesos, sin
embargo no es suficiente para atender la demanda esperada eficientemente y con
la participación de energías limpias. Para generar un mercado competitivo con
acceso a transmisión para los nuevos proyectos de energías limpias, es imperativo
que la red de transmisión se expanda por encima del crecimiento de la demanda.
La Iniciativa del Ejecutivo Federal sostiene que las mejores prácticas
internacionales destacan la importancia de contar con una entidad independiente
que realice la planeación y la operación de la red de transmisión, así como el
despacho de la energía, es decir, que controle la operación del Sistema Eléctrico
Nacional. Actualmente, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, el Salvador y Uruguay tienen un
mercado eléctrico con un operador independiente, al igual que la mayoría de los
países miembros de la OCDE.
Bajo este esquema, el operador del sistema recibe las solicitudes de interconexión
de todos los proyectos de generación, independientemente de su promotor, y
propone las obras requeridas de manera que dicho sistema se optimice para todos
los usuarios del mismo. Además, en la operación del mercado, se asegura que los
generadores más baratos despachen primero. El operador estatal independiente
es un elemento fundamental para asegurar el acceso abierto y equitativo a la red
de transmisión.
En el segmento de distribución, existe una oportunidad importante para reducir
costos y mejorar las finanzas de la CFE mediante la reducción de las pérdidas de
energía. En 1992, las pérdidas de distribución de la CFE eran de 10%, elevándose
a 15.3% a finales de 2012. La cifra correspondiente a los países industrializados
se ubicaba en un rango de 3% a 8% en el año 2010. Por lo tanto, se estima que
una reorientación del segmento de distribución, con un enfoque en la reducción de
pérdidas, podría resultar en ahorros cercanos al 10% en los costos de generación
de la CFE hacia finales de la presente década.
Marco jurídico
La Iniciativa del Ejecutivo Federal asegura que en el Decreto de creación de la
CFE, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1934, se
delinearon dos objetivos: el suministro de la energía eléctrica a precios reducidos y
que el sistema de distribución de dicha energía se ramifique en nuestro territorio.
Por su parte, en la Ley que crea la CFE publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 24 de agosto de 1937, el Presidente Cárdenas señaló que se buscó
“un sistema nacional de generación, transmisión y distribución de energía
eléctrica, basado en principios técnicos y económicos”, y “con la finalidad de
obtener con un costo mínimo, el mayor rendimiento posible en beneficio de los
intereses generales.”
Con la publicación posterior (el 11 de febrero de 1939) de la Ley de la Industria
Eléctrica, el gobierno cardenista pretendió crear un sistema nacional eléctrico,
basado en la regulación de los particulares y en la participación directa del Estado,
a través de la CFE, en el desarrollo de las actividades de la industria.
La Iniciativa que se analiza afirma que en la década de los cincuenta del siglo
pasado, factores como la falta de inversión privada en la industria eléctrica que
sólo le interesaban las grandes zonas urbanas, llevaron al Gobierno Federal a
considerar que se ponía en peligro el futuro de la industria eléctrica. Es así que en
1960 se reformó el artículo 27 constitucional, con el objeto de establecer que
corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir
y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público
y señalar que en esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares, y la
Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos
fines. Esta reforma fue congruente con la tendencia internacional de esa época,
cuando era mejor contar con empresas integradas vertical y horizontalmente pues ello permitía economías de escala con el aumento del tamaño (era más
económico una sola empresa grande que varias pequeñas).
Propuesta de reformas
La Iniciativa del Ejecutivo Federal sostiene que, al igual que en el caso de los
hidrocarburos, la propuesta presentada es congruente con las ideas
fundamentales que guiaron la acción del Presidente Cárdenas: 1) Responde al
imperativo fundamental de reducir los costos del servicio eléctrico en beneficio de
los intereses generales; 2) Sienta las bases para la organización de un sistema
eléctrico nacional basado en principios técnicos y económicos; 3) Plantea el
desarrollo del sector basado en la participación conjunta de la CFE y de los
particulares, y 4) Fortalece las facultades del Estado para regular el desarrollo del
sector e imponer a los participantes obligaciones de interconexión, tarifas, servicio
universal y electrificación.
La Iniciativa apunta que es importante señalar que, a diferencia de los
hidrocarburos, la electricidad no es un recurso natural, por lo que el interés del
Estado no es la propiedad sobre la energía, sino que dicha energía llegue a
mejores precios a las familias mexicanas e impulse la competitividad del país. Por
lo tanto, lo que se propone es crear un "mercado de generación" para disminuir los
costos sin que el Estado pierda la rectoría en el control del sistema eléctrico
nacional y la exclusividad en la transmisión y distribución de la energía como un
servicio público indispensable para la productividad nacional y el bienestar social.
Permitir la generación de energía eléctrica por parte de particulares, facilitará dar a
los mexicanos y a los sectores público, privado y social energía más barata.
Con las reformas que plantea la Iniciativa del Ejecutivo Federal se pretende
establecer las bases constitucionales para prever en la legislación secundaria un
modelo que se sustenta en los siguientes elementos básicos:
a) Se reserva al Estado el control del Sistema Eléctrico Nacional. Lo anterior
permitirá que: i) el despacho sea eficiente, bajo principios de imparcialidad e
independencia, aprovechando la energía de menor costo en beneficio de los
usuarios, y ii) el Estado regirá la expansión de las redes de transmisión y
distribución para asegurar la confiabilidad, calidad, continuidad,
sostenibilidad y eficiencia del suministro del servicio eléctrico, y
b) El Estado mantiene la titularidad del servicio de transmisión y distribución
eléctrica, a la vez que se reitera su carácter de servicio público. Conforme a
las bases que se establezcan en las leyes, la CFE podrá celebrar contratos
con particulares para auxiliarse de terceros a efecto de lograr los fines del
servicio público.
Beneficios esperados
De acuerdo con la Iniciativa del Ejecutivo Federal, el primer resultado que se
espera con la reforma es que la generación sea más eficiente, limpia y económica,
porque será posible acelerar la sustitución de combustóleo y diésel en la
generación de energía eléctrica, que actualmente representa el 20.7% de la
generación para el servicio público y más del 21% de la generación del Sistema
Eléctrico Nacional, por generación de fuentes "limpias" y de gas natural, que
además son más baratas.
En la estructura actual del sector, la ausencia de un mercado que permita vender
capacidad y energía a clientes distintos a la CFE ha aumentado el riesgo de
inversión y ha concentrado los beneficios de la participación privada en pocos
actores, lo que se ha traducido en costos económicos y financieros que se
trasladan a los usuarios finales.
Un segundo resultado positivo será evitar los posibles conflictos de interés que
podrían presentarse de ser el mismo actor el controlador de la red de transmisión
y el dueño de centrales.
Asegura la Iniciativa que con un despacho eléctrico operado por un organismo
público de manera imparcial e independiente y con tarifas de porteo transparentes
y fijadas de manera eficiente, se mandarán las señales correctas para que el
sistema eléctrico aproveche la energía de menor costo en beneficio de sus
usuarios. Sobre estas bases, se profundizará el cambio tecnológico puesto en
marcha en el sector eléctrico, se propiciarán nuevas inversiones, se mejorarán las
posibilidades de que el país alcance en tiempo y forma sus metas en materia de
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, y se propiciarán menores
tarifas eléctricas en beneficio de la población.
Un tercer resultado positivo de la reforma en el sector eléctrico se producirá como
consecuencia de las leyes que impongan obligaciones en materia de energías
limpias, competencia y servicio público y universal. La posibilidad de que las leyes
establezcan obligaciones especiales en materia de competencia asegurará que el
proceso competitivo avance de manera correcta y sin distorsiones indebidas.
Para un mayor entendimiento de la Iniciativa, a continuación se presenta un
cuadro comparativo del texto propuesto contrastado con el texto vigente:
TEXTO VIGENTE PROPUESTA EJECUTIVO FEDERAL
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman el párrafo
sexto del artículo 27 y el párrafo cuarto del
artículo 28, ambos de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para quedar como sigue:
Artículo 27. … Artículo 27. …
... ...
79
TEXTO VIGENTE PROPUESTA EJECUTIVO FEDERAL
... ...
... ...
... ...
En los casos a que se refieren los dos
párrafos anteriores, el dominio de la Nación
es inalienable e imprescriptible y la
explotación, el uso o el aprovechamiento de
los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, no podrá
realizarse sino mediante concesiones,
otorgadas por el Ejecutivo Federal, de
acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes, salvo en radiodifusión
y telecomunicaciones, que serán otorgadas
por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones. Las normas legales
relativas a obras o trabajos de explotación
de los minerales y substancias a que se
refiere el párrafo cuarto, regularán la
ejecución y comprobación de los que se
efectúen o deban efectuarse a partir de su
vigencia, independientemente de la fecha de
otorgamiento de las concesiones, y su
inobservancia dará lugar a la cancelación de
éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad
de establecer reservas nacionales y
suprimirlas. Las declaratorias
correspondientes se harán por el Ejecutivo
en los casos y condiciones que las leyes
prevean. Tratándose del petróleo y de los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos o de minerales radioactivos, no se
otorgarán concesiones ni contratos, ni
subsistirán los que en su caso se hayan
otorgado y la Nación llevará a cabo la
explotación de esos productos, en los
términos que señale la Ley Reglamentaria
respectiva. Corresponde exclusivamente a
la Nación generar, conducir, transformar,
distribuir y abastecer energía eléctrica que
tenga por objeto la prestación de servicio
público. En esta materia no se otorgarán
concesiones a los particulares y la Nación
En los casos a que se refieren los dos
párrafos anteriores, el dominio de la Nación
es inalienable e imprescriptible y la
explotación, el uso o el aprovechamiento de
los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, no podrá
realizarse sino mediante concesiones,
otorgadas por el Ejecutivo Federal, de
acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes, salvo en radiodifusión
y telecomunicaciones, que serán otorgadas
por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones. Las normas legales
relativas a obras o trabajos de explotación
de los minerales y substancias a que se
refiere el párrafo cuarto, regularán la
ejecución y comprobación de los que se
efectúen o deban efectuarse a partir de su
vigencia, independientemente de la fecha de
otorgamiento de las concesiones, y su
inobservancia dará lugar a la cancelación de
éstas. No se otorgarán concesiones ni
contratos respecto de minerales
radioactivos. El Gobierno Federal tiene la
facultad de establecer reservas nacionales y
suprimirlas. Las declaratorias
correspondientes se harán por el Ejecutivo
en los casos y condiciones que las leyes
prevean. Tratándose del petróleo y de los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos no se expedirán concesiones y la
Ley Reglamentaria respectiva determinará
la forma en que la Nación llevará a cabo
las explotaciones de esos productos.
Corresponde exclusivamente a la Nación el
control del sistema eléctrico nacional, así
como el servicio público de transmisión y
distribución de energía eléctrica; en dichas
actividades no se otorgarán concesiones,
sin perjuicio de que el Estado pueda
80
TEXTO VIGENTE PROPUESTA EJECUTIVO FEDERAL
aprovechará los bienes y recursos naturales
que se requieran para dichos fines.
celebrar contratos con particulares en
los términos que establezcan las leyes,
mismas que determinarán la forma en
que podrán participar en las demás
actividades de la industria eléctrica.
… ...
… ...
… ...
Artículo 28. … Artículo 28. …
… …
… …
No constituirán monopolios las funciones
que el Estado ejerza de manera exclusiva
en las siguientes áreas estratégicas:
correos, telégrafos y radiotelegrafía;
petróleo y los demás hidrocarburos;
petroquímica básica; minerales radioactivos
y generación de energía nuclear;
electricidad y las actividades que
expresamente señalen las leyes que expida
el Congreso de la Unión. La comunicación
vía satélite y los ferrocarriles son áreas
prioritarias para el desarrollo nacional en los
términos del artículo 25 de esta
Constitución; el Estado al ejercer en ellas su
rectoría, protegerá la seguridad y la
soberanía de la Nación, y al otorgar
concesiones o permisos mantendrá o
establecerá el dominio de las respectivas
vías de comunicación de acuerdo con las
leyes de la materia.
No constituirán monopolios las funciones
que el Estado ejerza de manera exclusiva
en las siguientes áreas estratégicas:
correos, telégrafos y radiotelegrafía;
minerales radioactivos y generación de
energía nuclear; y las actividades que
expresamente señalen las leyes que expida
el Congreso de la Unión. La comunicación
vía satélite y los ferrocarriles son áreas
prioritarias para el desarrollo nacional en los
términos del artículo 25 de esta
Constitución; el Estado al ejercer en ellas su
rectoría, protegerá la seguridad y la
soberanía de la Nación, y al otorgar
concesiones o permisos mantendrá o
establecerá el dominio de las respectivas
vías de comunicación de acuerdo con las
leyes de la materia. Tratándose de
electricidad, petróleo y demás
hidrocarburos, se estará a lo dispuesto
por el artículo 27 párrafo sexto de esta
Constitución.
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
81
TEXTO VIGENTE PROPUESTA EJECUTIVO FEDERAL
... ...
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... ...
... ...
... ...
TRANSITORIO
UNICO. El presente Decreto entrará en
vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
B.3 Iniciativa del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática.
Las Comisiones Unidas han resuelto incluir en la elaboración del presente
dictamen la Iniciativa presentada por los legisladores del Partido de la Revolución
Democrática. Lo anterior, a pesar de que si bien dicha Iniciativa no contempla
reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ha
juzgado conveniente hacer un análisis de la misma, a efecto de normar mejor su
criterio, habida cuenta que ésta contiene propuestas que enriquecerán la reforma
constitucional que aquí se dictamina.
En este sentido, la Iniciativa del Partido de la Revolución Democrática busca,
como propósito esencial, contribuir a la solución de los grandes problemas del
país, mirando siempre que los recursos naturales, humanos y económicos de la Nación se orienten a procurar la mayor equidad para el progreso de todos los
mexicanos. Lo anterior es condición indispensable para construir una sociedad
donde la convivencia e identidad se nutran cotidianamente del diálogo, la
tolerancia, el reconocimiento a la pluralidad y, sobre todo, de la convicción
profunda que las discrepancias se superan a partir del respeto a la voluntad
expresa y democrática de las mayorías.
La Iniciativa afirma que la inmensa riqueza en hidrocarburos que la naturaleza
depositó en el subsuelo de nuestro país ocupa un lugar fundamental en la
conciencia mexicana. Por ello la Carta Magna establece que la propiedad y el
dominio directo de la Nación sobre esos recursos es inalienable e imprescriptible.
La apropiación nacional de los beneficios de esa riqueza, que la sociedad
mexicana considera estratégica, ha estado sujeta a presiones externas e internas
para reorientarla hacia el beneficio particular.
Durante buena parte de su vida, Pemex y CFE siguieron una orientación
consistente con la idea de que la soberanía del país dependía de su desarrollo
interno. Las empresas públicas de energía se organizaron alrededor del concepto
de servicio público, sin guiarse por finalidades de lucro, procurando operar como
organismos de fomento económico o industrial, a partir de principios de acceso
general, seguridad del suministro y al menor costo posible. En ese sentido, CFE y
Pemex adquirieron la vocación de articular el proyecto nacional y el bienestar de
las familias mexicanas. Por más de 30 años ambas entidades produjeron los
energéticos que el país requirió a precios bajos y estables, sosteniendo el
crecimiento del PIB a tasas superiores al 6% anual.
La industria petrolera
La Iniciativa que se comenta sostiene que por los extraordinarios resultados de la
actividad exploratoria y el interés internacional por el petróleo mexicano, hacia finales de los años ochenta, el gobierno reformuló la política petrolera bajo el
principio de que “el petróleo en el subsuelo no significa gran cosa para el país”. Se
abandonó la concepción del uso racional de los hidrocarburos, como recursos no
renovables, y se inició su extracción acelerada para monetizarlos o, como se diría
más tarde: para “maximizar su valor”. Fueron los años de la “administración de la
riqueza”, de los excesos en todo sentido, como lo muestra la construcción del
gasoducto Cactus-Reynosa que tuvo un costo oficial de mil millones de dólares y
nunca se utilizó con su propósito original.
Los descubrimientos y el desarrollo de los yacimientos de la sonda de Campeche,
particularmente Cantarell, colocarían a la producción marina de México como la
más importante del mundo. Además, entre 1976 y 1987 iniciaron operación 23
plantas petroquímicas, particularmente "la cangrejera", que en ese momento sería
el complejo más grande del mundo, con veinte plantas industriales; se construyó la
línea troncal del sistema nacional de gas; 58 plataformas marinas en la sonda de
Campeche, con una red de oleoductos submarinos de casi 700 kilómetros; las
refinerías de Cadereyta y Salina Cruz, con las que se alcanzó una capacidad de
refinación de 1.5 millones de barriles por día (onceavo lugar en el mundo); las
instalaciones portuarias de Dos Bocas, Cayo de Arcas, Salina Cruz y Lázaro
Cárdenas - Las Truchas. Todas estas obras contribuyeron sin duda a fortalecer la
economía del país.
Desde 1974 y hasta 2004, Pemex amplió continuamente la extracción de
hidrocarburos, presionado por los requerimientos de ingresos fiscales que exigen
las frecuentes crisis económicas, la demanda petrolera de los Estados Unidos y el
compromiso ideológico por desregular la industria petrolera. De 1974 a 1985 se
registró el índice más alto del ciclo de expansión petrolera: casi 14 % anual; lo que
multiplica la producción más de cuatro veces (de 653 mil barriles diarios a 2.7
millones). En 1980 la extracción llegó a 1.9 millones y alcanzó un incremento anual que no se ha vuelto a repetir: 471 mil barriles respecto al año anterior. Ese
comportamiento, como en el resto del periodo, se debió a la evolución de
Cantarell, que empezó a producir en 1979 y al año siguiente aportó una quinta
parte de la producción nacional.
En este contexto, durante 1992 se incorporó la figura de “productor independiente”
a la generación de electricidad, se vendió “Río Escondido”, la principal carbonífera
del país, y las plantas de Fertimex del complejo “Pajaritos”. En 1995, se modificó
la ley reglamentaria del petróleo para establecer que el transporte y el
almacenamiento de gas natural no pertenecían más a las actividades exclusivas
del Estado y, posteriormente, se abrió la petroquímica a la inversión privada. Estos
procesos fueron parte de una política más amplia de retiro del Estado de la
participación económica.
Según la Iniciativa del Partido de la Revolución Democrática, el argumento
esgrimido para estas privatizaciones fue la necesidad de reencausar el gasto
público a satisfacer necesidades sociales. Sin embargo, en menos de una década
fue necesario implementar programas de rescate y saneamiento financiero de un
gran número de entidades, con un costo superior a los 100 mil millones de
dólares, que mostrarían un rotundo fracaso de las políticas de privatización que,
en cambio, promovieron casos de corrupción.
Señala esta Iniciativa que el caso más conocido del desmantelamiento de la
industria estatal es el de la petroquímica. De manera artificial se dividió, por ley, el
universo de productos petroquímicos en básicos y secundarios para que esta
importantísima industria pasara a particulares. Desde 1986, los distintos gobiernos
intentaron vender los complejos, coinvertir con particulares dentro de los
complejos, o en nuevas instalaciones, como el proyecto Fénix, pero todo fracasó.
Aunque lo más grave fue frenar la producción, parando y desmantelando plantas.
Cuando se tomó esa decisión, México perdió la oportunidad de aprovechar sus
enormes ventajas: hidrocarburos abundantes y baratos, así como su vecindad con
el mercado más grande del mundo, para integrar cadenas industriales que
produjeran bienes de alto valor agregado, en lugar de limitarse a exportar materias
primas. Se debe recordar que los complejos petroquímicos de Pemex eran
recientes, se habían construido a finales de los años setenta y principios de los
ochenta.
Los hechos son elocuentes: mientras que en los años ochenta la producción
petroquímica se triplicó, pasando de 6 a 18 millones de toneladas, acompañando
la fase de ascenso del ciclo industrial de esta rama en el mundo, la producción de
2012, en contraste, ascendió apenas a poco más de 8 millones de toneladas. Las
importaciones se dispararon a más del 50% del abasto interno, y de los diez
complejos que existían sólo siete se mantienen en operación, con una utilización
menor al 50% de su capacidad.
A juicio de la Iniciativa, estas cifras no se deben a una crisis de mercado o abasto
de materia prima, pues desde el 2003 la petroquímica, a nivel mundial, está
viviendo una nueva y más amplia fase expansiva de su ciclo industrial; simple y
llanamente se debió a una decisión política totalmente injustificada.
Por otra parte, en 1992 se llevó a cabo una reforma a la estructura corporativa de
Pemex, para integrar divisiones especializadas autónomas con “centros de costos”
y “sistemas de precios de transferencia”, que permitieran evaluar la eficiencia de
cada línea de negocios. Lo que dio lugar a los cuatro organismos descentralizados
de Pemex.
Estos organismos quedaron obligados a determinar sus proyectos en función de la
racionalidad de sus costos. Teóricamente las relaciones entre ellos deberían ser como las que tiene cualquier empresa: comprar y vender productos de acuerdo a
los precios que puede encontrar en el mercado. Esta lógica, según la cual Pemex
Exploración-Producción (PEP) vende crudo y gas a las demás filiales, a precios de
oportunidad, hizo inviable la producción de petroquímicos; pues la materia prima
(el gas, por ejemplo) se tenía que comprar a precios de referencia internacional
(Henry Hub, Texas) y vender el producto resultante a precios tan altos que los
consumidores en México preferían importar o, de plano, ya no producir y cerrar el
establecimiento. Esta norma, aplicada a “rajatabla” en los precios inter-organismos
de Pemex condujo a que solamente PEP tuviera balances positivos.
Pero el supuesto de los precios de oportunidad implicó la existencia efectiva de un
mercado que en realidad no existía, pues logísticamente el gas no podía
exportarse. Hubo de pasar otra década para que ese energético encontrara salida,
y no precisamente en la exportación, sino en la demanda de las centrales de ciclo
combinado para generar electricidad.
Ahora bien, más allá de los precios está el tema de fondo, que es haber tomado la
decisión de abrir la petroquímica a la inversión privada sin examinar que los
empresarios nacionales no tendrían los recursos para abordar negocios de esa
magnitud, y que las trasnacionales del ramo invertirían solamente a condición de
que se les otorgarán fórmulas de precios y garantías para el abasto de materia
prima; condiciones tan inconvenientes que el propio gobierno mexicano no pudo
aceptar. Por lo tanto, dicha decisión fue un error que arruinó a la naciente
petroquímica mexicana.
En síntesis, la Iniciativa considera que objetivamente se vendió el mercado
mexicano de petroquímicos brindando a las plantas estadounidenses el uso de su
capacidad excedentaria para exportar hacia nuestro mercado, aprovechando que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte entró en operación al mismo
tiempo.
A partir de 1991 la Ley de Ingresos, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 26 de diciembre de 1990, incorporó como parte de las obligaciones de Pemex,
el pago de un “aprovechamiento sobre rendimientos excedentes” que gravó hasta
con un 43% los ingresos por exportación que se obtuvieran cuando los precios
internacionales superaran a los estimados en dicha ley. Este gravamen se sumaba
a los derechos por extracción que ascendían al 60.8% y podían significar más del
100% de los ingresos de la paraestatal. El absurdo fue tal que Pemex llegó a
endeudarse para poder pagar sus contribuciones fiscales.
En realidad, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público buscó asegurar todos los
recursos que pudiera generar la exportación de petróleo, sin reparar en las
necesidades de inversión para mantener la capacidad extractiva. Fue el inicio de
una política fiscal que se ejerció sin consideración y sin mediar la más mínima
inteligencia de Estado sobre Pemex.
De 1996 hasta el 2005 la producción vuelve a crecer aceleradamente. En 2004 el
ciclo de los yacimientos gigantes descubiertos treinta años atrás alcanza su pico
máximo, cuando en ese año Pemex logra extraer 3.383 millones de barriles diarios
y realiza una exportación también record: 1.870 millones de barriles diarios. En tal
contexto, México se sitúa como el cuarto productor y el sexto exportador mundial
de petróleo.
Cantarell aumenta su aporte en 900 mil barriles diarios y junto a Abkatun-Pol-Chuc
y Ku-Maloob-Zaap constituyen el 80% de la producción nacional. La actividad se
concentra casi exclusivamente en los yacimientos marinos. No es que el petróleo
en tierra se hubiera agotado, pero sí que el más barato (2.5 dólares por barril) se encontraba en los yacimientos marinos. En 1995, posterior a la crisis de diciembre
de 1994, se modificaron las leyes de deuda y de presupuesto, para crear un
mecanismo que sólo incorpora a la contabilidad de la deuda a las amortizaciones
del año en curso y el siguiente pero no el endeudamiento total. Así surgieron los
“Proyectos de impacto diferido en el gasto (Pidiregas)”, un cajón en el que se
colocaron los proyectos con la más alta rentabilidad, para los que se conseguía
financiamiento específico, y cuya fuente de pago era su propio flujo de ingresos.
Bajo ese criterio, Cantarell que era un campo en producción, era muy rentable y
no así la exploración de nuevos yacimientos.
En el presupuesto federal aparece una diferencia entre inversión presupuestal,
que para las entidades del sector energético crece apenas el 2.8%, e inversión
financiada (Pidiregas) que lo hace en 38 %. Para 2005, el monto total de la deuda
de Pemex en Pidiregas ascendería a 22 mil millones de dólares, y un “saldo de
financiamientos obtenidos por terceros”, con garantía de Pemex, por 36.4 mil
millones de dólares.
Durante esos años nuevamente los ingresos petroleros llegaron a aportar casi el
37% de los ingresos presupuestales del gobierno federal; incluso se formaron
excedentes sobre los que el Jefe del Ejecutivo decidía su uso a discreción, dado
que no podían ser presupuestados. En el año 2000, por iniciativa del Congreso y
con acuerdo del Ejecutivo, se estableció un instrumento de captación de
excedentes denominado Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros (FEIP)
que serviría en caso de caídas bruscas en los precios internacionales;
transparentaría la captación y uso de los excedentes; pero además incorporó la
noción indispensable para un país petrolero como México: que los recursos
petroleros debían administrarse como una garantía para el futuro. Baste señalar
que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su informe de cierre de 2005, consigna como ingresos excedentes petroleros 726 mil millones de pesos, con un
saldo del FEIP por 16 mil millones de pesos.
La Iniciativa del Partido de la Revolución Democrática sostiene que esta evolución
es ejemplo de una pésima planeación, pues el endeudamiento que se impone a
Pemex da lugar a un incremento aceleradísimo de la extracción que, a su vez,
produce una liquidez tan alta que desborda las previsiones de gasto y forma
excedentes que tampoco se sabe cómo utilizar. Apareció así un nuevo reto: la
administración de grandes excedentes de ingresos petroleros. Lo que puede
destacarse como una paradoja pero que entraña un gravísimo riesgo, pues al
mismo tiempo que se mantiene la exportación se reducen las reservas probadas,
ancla de la seguridad energética de cualquier país petrolero. En esta fase la
duración de las reservas se reducen de 23 años, al inicio de la primera década de
este siglo, a solo 14 en 2005.
Pero además, el aumento de los volúmenes de exportación no dieron mayores
recursos al erario mexicano. En 1996 se exportaron 1.5 millones de barriles y se
obtuvieron ingresos por 10.7 mil millones de dólares; en 1997 se exportaron 1.7
MMb y se obtuvieron 10.3 mil millones de dólares. Esto se debe a que en el
mercado internacional, en el caso del petróleo, México no era un simple tomador
de precios, sino que la magnitud de su oferta influía realmente en las cotizaciones
internacionales. Por lo tanto, no se confirma el objetivo del gobierno de que una
mayor exportación fortalecería las finanzas públicas.
Finalmente, la Iniciativa que se analiza señala que en 2006 inició la declinación de
la producción petrolera a consecuencia directa del agotamiento de la energía
natural de Cantarell. En sólo tres años (2006 a 2008), Cantarell pierde un millón de
barriles de su producción diaria y en los siguientes tres pierde otros 500 mil, para
ubicarse en 400 mil barriles por día hacia el segundo trimestre de 2013. La declinación de Cantarell es compensada, parcialmente, por el aumento de la
extracción en el complejo Ku-Maloob-Zaap, que duplica su aportación de 404 a
837 mil barriles entre 2006 y 2011, y coloca la producción nacional en 2.5 millones
de barriles por día. La magnitud física de la pérdida de Cantarell, habría provocado
una crisis de insolvencia presupuestal y financiera para el gobierno mexicano. Sin
embargo, el extraordinario incremento de los precios internacionales, que
promedian 71 dólares los últimos seis años, no sólo lo ha evitado sino que lo ha
transformado en su contrario.
La Iniciativa sostiene que la recaudación de derechos y demás gravámenes por
extracción y exportación de hidrocarburos no tiene paralelo; ha contribuido a que
los ingresos y el gasto presupuestal se hayan expandido de 2 a 3 billones de
pesos en sólo seis años (2006 – 2011). En ese periodo, los ingresos excedentes,
es decir aquéllos adicionales a lo presupuestado, suman 1.19 billones de pesos
donde los derivados de los derechos petroleros representan poco más del 50%.
Desafortunadamente el uso de la mayor parte de esos recursos ha ido a parar al
gasto corriente y no a inversiones en infraestructura, investigación científica o
tecnológica que pudieran tener un efecto duradero.
Esos recursos tampoco han regresado a Pemex de manera suficiente. Desde el
2002 se hizo aparecer, en la Ley de Ingresos, un rubro denominado “superávit de
organismos y empresas de control directo”, con magnitudes superiores a los 100
mil millones de pesos. Este artificio, contabilizado como una resta, obligaba
principalmente a Pemex, a retener el monto señalado como superávit y sujetarlo a
la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que lo utilizó como
mecanismo de ajuste del conjunto del gasto público. En el año de 2008, por
ejemplo, el superávit establecido por la Ley de Ingresos fue de 181 mil millones de
pesos, mientras el presupuesto de la paraestatal ascendió a una cifra similar: 183
mil millones de pesos, con un gasto corriente de 81 mil millones que, como sabemos, incluye salarios y otras obligaciones que no se pueden condicionar. Por
lo tanto, el resto, el gasto de capital o inversión, no fluyó de acuerdo a las
necesidades productivas de la entidad, sino de los ritmos que el fisco estimó
convenientes para mantener el equilibrio de las finanzas públicas. Este
mecanismo se mantuvo durante ocho años y dio lugar a la formación frecuente de
subejercicios en las entidades de control directo.
Particularmente, en el caso de Pemex, la Ley de Ingresos lo obliga a depositar
diariamente sus obligaciones fiscales y, por otra parte, le impide gastar con
oportunidad. Esta confiscación presupuestal fue eliminada con la reforma
energética del 2008; sin embargo, muestra con claridad, uno más de los
obstáculos con que ha operado Pemex. En 2010 el superávit se transformó en lo
que era, es decir en un déficit, y ascendió a 7 mil millones de pesos.
La Iniciativa sostiene que los indicadores de la actividad petrolera se siguieron
deteriorando. El anuario estadístico de Pemex (2013) indica que las reservas
probadas en 2006, ascendieron a 16.5 MMMb, mientras que al 1o. de enero de
2013 se redujeron a 10.7 MMMb; por lo que la vida de las reservas alcanzarían
para sólo 9 años. Como las reservas de 2006 se ubicaron en 9.9 años podría
concluirse, indebidamente, que este indicador se habría mantenido estancado,
pero no fue así debido a que la producción se redujo en una quinta parte. Hay un
rezago en la capacidad industrial. Hoy la política de combustibles depende del
abasto externo: en gas natural, y en mucho mayor proporción en gasolinas,
combustóleo y gas licuado, sus importaciones representan la mitad del consumo
interno y su valor es el 56% de las exportaciones de petróleo, lo que eleva los
subsidios al consumo hasta cantidades inmanejables para Pemex, y su traslado al
consumidor final crea tensiones sociales que no se están procesando
adecuadamente porque el mayor peso se deja implícito a costo de la paraestatal.
Después de veinte años de desregulación de actividades esenciales el resultado
es que la infraestructura no aumentó, la competencia no apareció y, mucho
menos, los consumidores han disfrutado de mejores precios o calidad en el
servicio.
Mención especial hace la Iniciativa respecto a la refinación porque su
estancamiento permanente, desde hace 20 años, muestra los efectos de una
orientación tenazmente equivocada: invertir sólo en las actividades de mayor
rentabilidad unitaria de la industria petrolera (ninguna mayor a la rentabilidad de la
extracción de crudo). La refinación tiene una rentabilidad típica que ronda el 5% y
por lo tanto, los distintos gobiernos, decidieron no invertir para ampliar su
capacidad. El resultado ha sido que el abasto de gasolinas depende hasta en un
50% del exterior y sujeta la tendencia de los precios del mercado mexicano al de
los Estados Unidos, que es el proveedor. Paralelamente, el gas licuado del
petróleo (GLP), principal combustible en los hogares, también es insuficiente y
México figura ya entre los principales importadores del mundo de este energético.
Este error contumaz de política energética ha propiciado serias deformaciones en
el resto del sistema económico: en primer lugar, para mitigar los precios, el
gobierno se ha visto obligado a subsidiar el consumo, con un costo, para el caso
del GLP, de 146 mil millones de pesos que absorbe Pemex, y 91 mil millones de
pesos para gasolina. Son subsidios ciegos que no están vinculados con el nivel de
ingreso de quien los percibe y, por lo tanto, son ineficaces; en segundo lugar, los
subsidios a la gasolina objetivamente retrasan las inversiones para modernizar los
sistemas de transporte colectivo, mientras el parque vehicular crece a tasas
superiores al 7% anual; en un auténtico círculo vicioso donde, al final, los
subsidios impulsan la importación de gasolinas y llevan, fuera del país, un ingreso
que podría permitir a Pemex la construcción de nuevas refinerías.
Señala la Iniciativa que la reforma energética de 2008 trató de poner las bases de
un sistema de planeación energética que es indispensable para un país en el que
sus operadores fundamentales son estatales y, sin embargo, actúan de manera
descoordinada, incluso para los aspectos esenciales. Los ejemplos más señalados
han sido los cambios en el modelo de generación de electricidad, operado por la
CFE, a partir de la incorporación masiva de centrales de ciclo combinado,
consumidores de gas natural, independientemente de las posibilidades de
suministro de gas por parte de Pemex; y por otro lado, la no incorporación de la
cogeneración de electricidad a partir del vapor utilizado en las plantas
petroquímicas y refinerías de Pemex, con una capacidad que pudiera superar el
10% del total del país, que aliviaría las tarifas eléctricas dado su menor costo
frente a otras fuentes.
La Iniciativa sostiene que durante los últimos treinta años Pemex ha cumplido
puntualmente con la función de sostener el equilibrio fiscal del gobierno, antes que
procurar la seguridad energética o el desarrollo industrial del país. En los hechos,
se le ha obligado a sostener el flujo cotidiano de las finanzas públicas, debido a
que ninguna otra fuente fiscal ha querido ser desarrollada adecuadamente y no
existe alternativa para compensar un eventual faltante petrolero; sin embargo
Pemex mantiene una situación altamente competitiva, de acuerdo a la propia
información oficial.
Pemex se mantiene como el quinto productor mundial de petróleo, es también el
quinto exportador y las reservas mexicanas se ubican en el 13º lugar mundial; los
costos de extracción son los más bajos: 6.84 dólares por barril frente a 7.55 de
Statoil, 9.55 de Exxon o 13.62 de Petrobras. Sus ingresos antes de intereses,
impuestos y amortizaciones (EBITDA) ha pasado de 71 mil millones de dólares en
2008 a 88 mil millones en 2012; durante los últimos tres años ha mantenido un
promedio de inversión de 22 mil millones de dólares, mientras que empresas como Exxon o British Petroleum realizan inversiones globales por 36 mil millones de
dólares; además, el pago de su deuda ocupa el 6.4% como proporción de su
capital de operación, por lo que resulta muy discutible la afirmación de que carece
de recursos para afrontar nuevos retos.
Desde el punto de vista tecnológico, PEP ha mostrado tener resultados
sobresalientes: De acuerdo con información divulgada por la Presidencia de la
República, en octubre de 2012 se logró perforar con éxito el pozo Supremus-1,
sobre profundidades de 2,900 metros de tirante de agua, que se ubica dentro de
los records mundiales de profundidad. Por otra parte, en Chicontepec, el uso de
perforación horizontal y el fracturamiento múltiple en pozos, demuestran que es
posible tener una alta rentabilidad y que es posible aprovechar estos yacimientos
que constituyen las mayores reservas probadas del país.
La Iniciativa también afirma que con estos elementos, el deterioro que sufre
Pemex no surge de una lógica inherente, atribuible a su capacidad o a la inercia
natural del régimen legal petrolero, pues la magnitud de la riqueza producida y el
servicio al país son elocuentes por sí mismos. Proviene, fundamentalmente, de
errores plenamente detectados de conducción, de haber subordinado sus
resultados a una visión dogmática de lo que significa estabilidad macroeconómica
y de haberla mantenido, dentro de la estructura de la Administración Pública
Federal, en una posición que no corresponde con su naturaleza productiva.
Bajo los elementos anteriormente expuestos, el Partido de la Revolución
Democrática señala que la Iniciativa de reforma a los artículos 27 y 28
constitucionales, presentada el pasado 12 de agosto, por el Presidente de la
República, en materia de hidrocarburos, resulta contraria al espíritu con que el
pueblo de México ha construido sus instituciones, y carece de lógica económica, financiera o técnica a la vista de las condiciones, logros y posibilidades adquiridos
por la industria petrolera que actualmente tiene el Estado mexicano.
Específicamente, la Iniciativa afirma que actualmente se asignan contratos sobre
reservas ya localizadas, por lo que en el caso de obtener buenos resultados
(verbigracia el caso de Chicontepec) el contratista (bajo el esquema de contrato de
utilidad compartida) capturaría la renta económica que, de otra manera,
correspondería integra al propietario del recurso. Además, al nuevo esquema de
explotación propuesto por el Ejecutivo Federal, se promete imponer un régimen de
derechos fiscales competitivo, quizás 50%, 40% o 30% que proporcionalmente
corresponderían a una pérdida para el estado del 30% y hasta el 60% en su forma
de ingresos fiscales, que ya no ingresarían a las arcas de la Nación. Por ello, la
Iniciativa del Partido de la Revolución Democrática se pregunta: si el gobierno está
en la disposición de bajar el régimen fiscal ¿por qué no hacerlo sólo para Pemex
que conoce mejor el territorio, dispone de capital, capacidad y tecnología?
Se indica que la reforma que propone el Ejecutivo Federal al Artículo 28 permitiría
a las nuevas empresas industrializar el petróleo y llevar sus productos
directamente al público, podrían entonces cerrar la cadena industrial, realizar un
valor agregado extraordinario (que hasta ahora se le ha negado a Pemex) y, dada
su mayor flexibilidad, colocar paulatinamente a las áreas industriales de Pemex en
bancarrota y provocar su cierre. Esta perspectiva no incluye, forzosamente, que
inviertan en nuevas refinerías o plantas petroquímicas, simplemente utilizarían su
capacidad ociosa, que tienen construida allende la frontera, y cubrir el mercado
nacional.
Por lo anterior, la Iniciativa asegura que la propuesta del Ejecutivo Federal no sólo
es privatizadora desde el punto de vista de pasar a propiedad privada una actividad exclusiva del Estado, sino que efectivamente Pemex y CFE podrían ser
vendidos en una parte de sus activos (por bursatilización).
La industria eléctrica
La Iniciativa afirma que en su origen, la industria eléctrica nacional se concibió
como instrumento del desarrollo y del bienestar de todos los mexicanos, merced a
la producción de un bien público, fundamental y estratégico: la electricidad. Tres
grandes objetivos se postularon con la creación de la CFE en 1937: 1) que todos
los mexicanos, sin distinción de clase, nivel socioeconómico, o ubicación
geográfica, dispusieran en su vida diaria del fluido eléctrico, con la calidad máxima
y el costo mínimo; 2) que el aparato productivo en desarrollo y evolución, contara
con este fluido para impulsar su cambio técnico y su productividad, para producir
cualquier otro bien y, con ello, alentar al máximo el desarrollo económico; 3) que la
Nación controlara este proceso y los recursos naturales utilizados para ello, para
que tanto su usufructo como la introducción de nuevas tecnologías de generación,
transmisión, transformación, control, distribución y comercialización, se tradujesen
en beneficios para la sociedad y no sólo para los particulares.
El servicio público de electricidad atiende a más de 35.5 millones de usuarios, que
consumen aproximadamente 229,318 Gigawatt-hora. El sector industrial concentra
el 59% de la demanda, el residencial el 25%, el comercial el 7%, el agrícola el 5%
y los servicios el 4% restante. Para satisfacer esa demanda, CFE cuenta con
plantas generadoras con capacidad de 52,500 MW. De esta capacidad, 11,900
MW corresponden a generadores privados con contratos de largo plazo con CFE,
y se estima un margen de reserva del 32% (un margen de reserva operativo del
9%), como la relación entre la demanda máxima y la capacidad de generación del
sistema eléctrico nacional, lo que se considera suficiente para garantizar la
proyección de demanda en el corto y mediano plazos.
El 74% de la capacidad instalada del servicio público usa fuentes fósiles (carbón,
gas o combustóleo), mientras que el restante 26% utiliza fuentes renovables y
energía nuclear. Las centrales de ciclo combinado (a base de gas natural)
predominan con el 34% de la capacidad instalada, seguidas por las plantas
termoeléctricas convencionales con 24% (diésel y combustóleo) y las centrales
hidroeléctricas con 22%. En conjunto, las centrales carboeléctricas, turbogás y
duales aportan 15% de la capacidad total del servicio público. Las tecnologías
geotermoeléctrica, eoloeléctrica y nuclear participan con 4.5% de dicha capacidad.
Por otra parte, la red de transmisión y distribución, así como la capacidad
instalada en subestaciones y transformadores ha venido creciendo
consistentemente a una tasa del 2.6%. De tal forma que la magnitud total de la red
de transmisión alcanza una longitud de 845,201 km.
La Iniciativa del Partido de la Revolución Democrática sostiene que la CFE ha
venido cumpliendo la obligación de garantizar el servicio público, con una
eficiencia muy aceptable si se le compara internacionalmente; la preocupación por
el costo mínimo, la confiabilidad de los sistemas y la continuidad del servicio
eléctrico, han sido fundamentales para el crecimiento económico del país desde la
fundación de este organismo público.
Sin embargo, CFE ha estado sometida a la incorporación creciente de entidades
privadas a la generación de electricidad, alterando las modalidades de
autoabastecimiento y productor externo; para ello, los últimos tres gobiernos
(incluyendo al presente) han presentado propuestas para crear un mercado
eléctrico entre grandes generadores y consumidores privados, que utilizarían la
red pública para sus transacciones; esta tentación ha reducido los montos de
inversión requeridos para modernizar las instalaciones y se ha frenado la
incorporación de proyectos de energías renovables, dejando estos últimos al desarrollo por particulares, como se puede observar en el caso de la generación
eólica.
Por otra parte, afirma la Iniciativa que se le ha conducido a un esquema de precios
que ha sido continuamente cuestionado por la sociedad. Se ha sostenido un
esquema de subsidios que descansa sobre la capacidad financiera de CFE sin
que el gobierno federal cubra oportunamente sus costos. Adicionalmente, este
organismo también mantiene una suerte de subsidio al porteo de energía
generada por particulares.
La liquidación de Luz y Fuerza del Centro, en 2009, y la transferencia abrupta de
sus activos y obligaciones a la CFE, ha sido una medida adicional que ha
debilitado las finanzas y capacidades de acción de este organismo. Para mantener
el servicio en el área conurbada de la Ciudad de México que es, no sólo la zona
más grande de distribución del país, sino la que presenta el mayor conflicto social
y pérdidas no técnicas, ha tenido que recurrir a contratistas privados, en muchos
casos improvisados, e ir aprendiendo en el camino las características y
dificultades, lo que ha afectado negativamente los distintos indicadores de calidad
globales de la entidad.
La Iniciativa alude que uno de los aspectos fundamentales de la relación entre
CFE y el usuario se encuentra en los precios que cobra por el fluido que entrega.
Durante la última década la paraestatal ha tenido que lidiar con el incremento
continuo de los energéticos. Como se sabe, los precios del petróleo, de la mezcla
mexicana, subieron su cotización de 21.5 dólares (2002) a 101 dólares el año
pasado; prácticamente se quintuplicaron. Recientemente, el gas natural ha bajado
sus precios, sin embargo otros combustibles como el combustóleo se han
mantenido altos, de tal manera que han impactado en todo el mundo los costos de
generación de electricidad.
A nivel de los precios medios, y una vez descontando la inflación, CFE ha
entregado electricidad a sus clientes con aumentos muy diferenciados, según el
servicio de que se trate pero en ningún caso se aproxima siquiera al costo de los
combustibles, como ha ocurrido en otros países. Para el servicio residencial, el
costo de la energía eléctrica sólo se ha actualizado en relación con la inflación, lo
que no significa que se haya mantenido igual para los consumidores, sobre todo
para aquéllos de menores ingresos, porque los salarios mínimos han ido
perdiendo terreno frente a la inflación; de tal manera que las tarifas, con todo y el
subsidio, en algunos casos se han apreciado hasta en un 3 o 4 % en los últimos
años. Situación diferente experimentan los consumidores en servicio comercial o
industrial, donde las tarifas han aumentado hasta en una quinta parte. Se debe
señalar, que la eficiencia de los trabajadores de CFE ha permitido amortiguar los
precios de los combustibles, aún más cuando los subsidios, en el corto plazo, son
absorbidos por la CFE y sólo virtualmente por el gobierno federal.
La Iniciativa sostiene que la propuesta del Ejecutivo Federal, relativa a la creación
de un mercado de electricidad, no es más que una vuelta al pasado, al
planteamiento que en su momento propuso el Presidente Ernesto Zedillo.
Además, por la experiencia internacional de Chile, Estados Unidos e Inglaterra,
ese modelo fracasó. Los puntos principales de la teoría de la reforma eléctrica
enunciados desde Inglaterra, son que el sistema público de electricidad consiste
en cuatro actividades separables:
1. Generación (o producción);
2. Transporte en alta tensión (transmisión);
3. Transporte local en baja tensión (distribución), y
4. Venta al detalle y promoción (suministro).
Pero la experiencia muestra que ni bajaron los precios, ni mejoró la calidad y
además, en esos países se presentaron apagones.
En el caso de México, con los indudables problemas que puede tener la CFE, el
servicio público de electricidad ha estado garantizado y su respuesta, ante
fenómenos naturales extremos, como huracanes o terremotos, ha sido probada. El
sistema eléctrico nacional tiene además otra ventaja no disponible en otras partes
del mundo: es un sistema interconectado que permite ecualizar los costos de
diferentes fuentes de generación y ofrecer el menor costo posible y la mayor
seguridad al consumidor, sobre todo si a su operador, la CFE, se le dota de la
autonomía necesaria para gestionar sus recursos.
Propuesta de reformas
La propuesta en materia de hidrocarburos y electricidad no plantea reformar la
Constitución ni transferir recursos de la Nación, o sus rentas, a particulares; busca
sin privatizar, que Pemex y la CFE fortalezcan su aporte al desarrollo nacional,
para detonar la inversión, el desarrollo industrial y la creación de empleo. La
propuesta está sustentada en ocho ejes estratégicos, a saber:
1. Cambio en el Régimen Fiscal.
2. Autonomía Presupuestal.
3. Autonomía de Gestión.
4. Fortalecer a la Secretaría de Energía y a la Comisión Nacional de
Hidrocarburos.
5. Tarifas, precios y subsidios de los combustibles y la electricidad para un
acceso equitativo a la energía.
6. Convertir al Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros en un Organismo
Financiero.
7. Impulsar la Investigación y Desarrollo Tecnológico.
8. Transición energética, cuidado del Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.
La iniciativa señala que busca incidir sobre los siguientes objetivos de política
energética:
• Favorecer y alentar el bienestar de las familias mexicanas mejorando el
acceso, la calidad y los precios de los bienes y servicios públicos de energía;
impulsando el crecimiento económico nacional al garantizar el suministro
suficiente, con calidad y a menores precios de los energéticos e insumos
producidos por las empresas públicas.
• Mantener vigente el mandato constitucional de los artículos 27 y 28, de que
la Nación es propietaria de los recursos naturales, sus rentas y beneficios,
así como la responsabilidad exclusiva e ineludible de operar las áreas
estratégicas del petróleo, gas natural, petroquímica y electricidad.
• Constituir una nueva categoría en la Administración Pública Federal
destinada a organismos productivos como Pemex y CFE, cuya naturaleza no
corresponde con funciones de índole administrativos, y que requieren ser
tratados como empresas públicas. Con el propósito de que su presupuesto,
operación financiera, gestión de recursos humanos y materiales, pero
sobretodo la planeación de su operación productiva, se coloque en una
dimensión de mayor funcionalidad y eficiencia, con procesos de rendición de
cuentas transparentes, sin corrupción y un sistema de financiamiento sano y
autosostenible.
Pemex debe regresar a ser una empresa integrada y no sólo coordinadora
de filiales, donde su planeación tenga en cuenta el cumplimiento de objetivos
nacionales y no aisladamente los de cada una de sus partes. Su estrategia
productiva debe surgir de los requerimientos de la industria y de los
consumidores nacionales.
• Establecer como propósito de la Estrategia Nacional de Energía, la
obligación para Pemex de reponer al 100% las reservas probadas de
hidrocarburos, así como la suficiencia para un periodo mayor a los diez años.
Lo que implica la fijación de las plataformas de extracción y exportación de
petróleo crudo y gas natural. Éstas deben ser la obligación mínima del
operador exclusivo respecto a la propietaria del recurso que es la Nación.
• Ajustar el régimen fiscal de los derechos sobre extracción de hidrocarburos a
una contabilidad por campo, con registro compartido con el órgano superior
de fiscalización, para transparentar la participación de los yacimientos en la
renta nacional, y disuadir el abandono de campos por gravámenes
inconvenientes y al arbitrio de Pemex.
• Formular, con la participación de las organizaciones empresariales, una
estrategia para la integración de contenidos nacionales crecientes, con
metas precisas, en todos los rubros de la actividad petrolera; a fin de
fortalecer una verdadera industria petrolera en el país.
• Vincular legalmente el Programa de Inversiones de Pemex y del sector
eléctrico (Poise) con la Estrategia Nacional de Energía para armonizar la
política energética.
Fortalecer legal y materialmente la autonomía de la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, para la vigilancia y sustentabilidad de la explotación, así como
el cumplimiento de las metas de reposición de las reservas de hidrocarburos.
• Garantizar el uso sustentable de los recursos naturales no renovables, el uso
eficiente y el ahorro de energía, e impulsar la transición energética a
tecnologías renovables limpias.
• Mejorar los márgenes de seguridad energética a partir de un mayor abasto
de combustibles nacionales, lo que implica apresurar la ampliación de la
capacidad de refinación, almacenamiento y transporte de Pemex.
• Desconectar los subsidios incluidos en los productos finales de Pemex de la
tesorería de la paraestatal (y de CFE) para que sean presupuestados y se
transparenten con cargo a la política social y de desarrollo industrial.
• Preservar los derechos laborales de los trabajadores y fortalecer su
contribución profesional a la industria energética nacional.
En materia de hidrocarburos, la Iniciativa propone:
• Moderar la extracción de petróleo crudo. La extracción más allá del ritmo
natural aumenta los costos y hace perder magnitudes considerables de la
riqueza de los yacimientos. El ritmo de extracción de petróleo debe
moderarse para dar tiempo a la reposición de reservas y a la expansión de la
infraestructura local de transformación.
• Recuperar la producción petroquímica. Se deben ampliar todas las unidades
de Pemex que puedan cerrar cadenas productivas en el país. Pemex deberá
establecer acuerdos de largo plazo para abasto de insumos y fórmulas de precios en petroquímicos básicos que fomenten la inversión en eslabones
intermedios y finales de las cadenas industriales. Se debe impulsar la
Producción de petroquímicos a partir de naftas e hidrocarburos pesados.
• Fortalecer el capital tecnológico de Pemex. La formación de los trabajadores,
técnicos e investigadores de alto nivel debe ser una tarea prioritaria, de ello
depende la capacidad de Pemex para afrontar con éxito los retos del futuro.
El Instituto Mexicano del Petróleo debe ser revalorado e incorporado
adecuadamente en las decisiones tecnológicas de Pemex, así como el
vínculo con las demás instituciones educativas y de investigación petrolera
del país.
• Aumentar de manera urgente la producción de gas natural. En México la
demanda de gas natural se ha disparado. La rentabilidad de esta actividad
debe conducir a reafirmar la exclusividad del estado en su explotación y a
reorganizar estructuralmente a Pemex para establecer una estrategia de
financiamiento específico que lleve a desarrollar las potencialidades del país,
incluyendo los recursos de lutitas.
• Prohibir la quema de gas asociado. El valor económico y ambiental del gas
natural obliga a lograr un aprovechamiento integral de las disponibilidades.
En ese sentido es impostergable reducir a magnitudes de seguridad
industrial el volumen de gas que se quema en las diversas regiones del país.
• Establecer un Fondo para los Excedentes Petroleros. Este fondo deberá ser
transparente y controlado por el Congreso. Se nutrirá con los excedentes del
precio del petróleo fijado por el Congreso, que se acumularán para
compensar caídas en el precio y, después de cierto margen, formar recursos
de inversión.
En materia de electricidad, la Iniciativa propone:
• Que todos los habitantes del país, sin distinción de clase, nivel
socioeconómico, nivel educativo o cultural y ubicación geográfica, dispongan
en su vida diaria del fluido eléctrico, con máxima calidad y mínimo costo; que
el aparato productivo disponga de un abasto en electricidad continuo, estable
y a precios competitivos para aumentar su productividad, y por ese medio
alentar el máximo desarrollo económico.
• Mejorar la calidad del servicio. Fortalecer la cadena de generación,
transmisión, distribución y comercialización, para mejorar la calidad del
suministro de energía eléctrica, y ampliar los mecanismos de comunicación y
atención a los usuarios del servicio sobre tarifas, facturación y cobranza,
fallas de suministro y mecanismos de apoyo para el ahorro de energía.
• Desarrollar tecnologías de generación de bajo costo y bajo impacto
ambiental, tales como la cogeneración, de manera obligada por CFE en
instalaciones de Pemex.
• Eliminar los tratamientos de privilegio que se dan a plantas de energía
renovable, con costos de porteo y respaldo subsidiados.
• Determinar las tarifas en función de costos. Estas deben ser equitativas,
sustentadas en criterios técnicos y económicos, formuladas por nivel de
tensión y tipo de suministro, y sin favorecer o discriminar a sectores
específicos de consumidores, tanto por su actividad, como por su nivel
económico o por su situación geográfica.
• Generación con diversificación de fuentes. Es necesario mejorar el equilibrio
en el uso de las fuentes de energía para generar electricidad, impulsando la energía solar, la microhidráulica y la biomasa. Establecer cuotas de
participación de fuentes renovables de energía para la nueva generación
eléctrica, y aplicar mecanismos compensatorios para que éstas compitan
efectivamente con las fuentes tradicionales.
• Impulsar la generación distribuida. Resulta de interés nacional, en el contexto
del fortalecimiento del desarrollo regional, alentar los procesos de generación
distribuida en sus distintas modalidades: cogeneración, autoabastecimiento,
pequeña producción, así como de diversas formas descentralizadas de
producción de energía eléctrica.
• Reforzar la vinculación de los institutos de investigación con las empresas
del sector energético. IIE, ININ e IMP cuentan con un acervo técnico -
científico que debe ser empleado a su máxima capacidad para respaldar la
mejora continua de las empresas del sector energético, vinculando sus
programas de investigación y desarrollo tecnológico de manera más efectiva
con la modernización de los procesos de las empresas.
• Uso racional de la energía. Nuestro país carece de una política y/o de un
marco legal que promueva y en su caso obligue, al uso racional de los
energéticos, sean estos combustibles, derivados de los hidrocarburos o
electricidad.
Para el logro de los objetivos antes señalados, la Iniciativa pretende modificar las
siguientes disposiciones legales:
1. Ley de Petróleos Mexicanos;
2. Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo;
3. Ley Federal de Derechos;
4. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;
5. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;
6. Ley Federal de Entidades Paraestatales;
7. Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos;
8. Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica;
9. Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento
de la Transición Energética;
10. Ley General de Deuda Pública;
11. Ley de la Comisión Reguladora de Energía;
12. Ley de Instituciones de Crédito, y
13. Creación de la Ley del Fondo de Excedentes Petroleros.
Partiendo de la premisa de que Pemex es una entidad pública productiva y de
manera más precisa, una empresa pública, la Iniciativa del Partido de la
Revolución Democrática lo concibe como un ente económico integrante de la
Administración Pública Federal, la cual organiza los factores de la producción a
efecto de cumplir con su objeto y el interés general de la Nación en materia
energética. Este concepto aplica también a la CFE. Las características operativas,
administrativas, económicas, presupuestales, financieras y su autonomía serán
establecidas en sus ordenamientos jurídicos.
En este mismo orden de ideas, la propuesta contempla para Pemex diversos
mandatos operativos, de autonomía presupuestal, y de gestión y transición
energética, a saber:
1. Hacer eficiente la explotación y el aprovechamiento de los hidrocarburos
nacionales con sustentabilidad y responsabilidad ambiental.
2. Incorporar mayor valor agregado a sus productos, integrando a la industria,
la tecnología y los recursos humanos nacionales.
3. La autonomía presupuestal en Pemex se establece en la propia Ley de
Petróleos Mexicanos y se sustrae al control de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de remover cualquier orden o alusión presupuestal
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
4. Pemex deberá identificar en sus actividades oportunidades de reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero, así como contribuir al desarrollo,
producción y usos de fuentes de energías alternativas para la transición
energética. Pemex debe de ser una empresa energética integral y no sólo
petrolera como hasta ahora.
5. A Pemex se le da un objetivo prioritario para internacionalizarse. Esto abona
en una mayor experiencia industrial, diversificando aplicaciones tecnológicas
energéticas y profesionalizando sus recursos humanos para enfrentar los
retos presentes y futuros de la empresa pública.
En materia de Gobierno Corporativo, actualmente el Consejo de Administración de
Pemex se compone de 15 integrantes: seis representantes del Estado designados
por el Ejecutivo Federal; cinco representantes del Sindicato de Trabajadores
Petroleros de la República Mexicana, y cuatro Consejeros Profesionales,
designados por el Ejecutivos Federal y ratificados por el Senado de la República.
Lo que propone la Iniciativa es una nueva composición del Consejo con nueve
integrantes: el Secretario de Energía como representante del Estado y Presidente
del Consejo de Administración, nombrado por el Ejecutivo Federal; siete
Consejeros Profesionales designados por el Presidente y ratificados por el Senado
de la República, y el Director de la CFE; todos con derecho a voz y voto.
Se prescinde de las opiniones de los demás Secretarios de Estado en particular
del Secretario de Hacienda y Crédito Público. Los representantes del Sindicato de
Trabajadores Petroleros de la República Mexicana no formarán parte del Consejo
de Administración de Pemex.
El Director General de Pemex será nombrado por el Ejecutivo Federal y ratificado
por el Senado de la República.
En relación a la autonomía presupuestal, se establece que el presupuesto de
Pemex será remitido a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para ser
incorporado íntegro al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. De
igual forma, los proyectos productivos de Pemex no pasarán por la aprobación de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dándole autonomía presupuestal a la
empresa pública exceptuándola de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.
La Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo
establece que Pemex ejercerá un presupuesto de gasto suficiente y adecuado que
le permita operar con eficiencia, eficacia y desarrollarse para atender las
necesidades nacionales actuales y futuras, de hidrocarburos, petrolíferos,
petroquímicos, buscando en todo momento, oportunidades de reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero, así como contribuir al desarrollo y uso
de fuentes de energías alternativas para la sustitución progresiva de los
hidrocarburos.
Para financiar su presupuesto de gasto de inversión, la empresa pública de
carácter productivo dispondrá de los recursos propios más los financiamientos que
estime necesarios para completar sus inversiones y hayan sido aprobados por el
Congreso de la Unión. Asimismo, su régimen impositivo deberá permitirle operar y
crecer productiva, financiera y tecnológicamente para garantizar la seguridad
energética nacional.
La trasformación verdadera de Pemex, pasa inexorablemente por un cambio
profundo en su régimen fiscal actual. En 2012, la producción de petróleo crudo por parte de Pemex promedió 2 millones 548 mil barriles por día. El precio promedio
de la Mezcla Mexicana de Exportación fue de 101.81 dólares por barril de aceite y
las ventas totales tuvieron un máximo histórico de 1 billón 647 mil millones de
pesos.
Pero histórico también fue el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos
que entregó Pemex a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en 2012: más
de 900 mil millones de pesos. Por cada barril de petróleo crudo vendido en
alrededor de 100 dólares, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se quedó
con casi 69 dólares por barril.
De otra manera más ilustrativa. Un barril de petróleo crudo contiene
aproximadamente 159 litros. Al hacer los cálculos en líquido, resulta que la
Secretaría de Hacienda se apropió de facto en 2012 de 107 litros por cada barril
de aceite por concepto de impuestos, derechos y aprovechamientos. Esto quiere
decir, que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se quedó con
aproximadamente 273 millones de litros de petróleo por día; casi 2 mil millones de
litros por semana y más de 8 mil millones de litros por mes.
La carga fiscal sobre ventas totales en Pemex es de alrededor del 70% si
consideramos que PEP contribuye con más del 99 por ciento de los Derechos,
Impuesto y Aprovechamientos que paga nuestra empresa petrolera. Todavía más,
durante los últimos 12 años, Pemex aportó a la Hacienda Pública más de 7
billones de pesos. Incluso, si se calcula la carga fiscal sobre utilidades o ganancias
la cifra es de casi 110% en las últimas dos administraciones gubernamentales.
En suma el confiscatorio régimen fiscal de Pemex en términos de petróleo y del
flujo de dinero que entrega la paraestatal a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público es económicamente irracional, financieramente insostenible y no tiene comparación ni nacional ni internacional; ni en la industria petrolera ni en cualquier
otra industria.
La descarga fiscal que se propone para Pemex está en plena concordancia con
los requerimientos anuales de inversión pública productiva adicional que necesita.
Con base en el Plan de Negocios de la paraestatal, se requieren alrededor de 150
mil millones de pesos adicionales por año (en el último lustro Pemex invirtió 280
mil millones de pesos promedio anual) para hacer frente a los desafíos presentes
y futuros. Estos recursos estarían canalizados a exploración y producción de
hidrocarburos convencionales y no convencionales; transformación industrial de
hidrocarburos; autosuficiencia de insumos petroquímicos y productos derivados;
mantenimiento, comercialización, distribución, transportación, almacenamiento,
investigación y desarrollo tecnológico, transición energética e internacionalización
en nuestra empresa pública.
Para lograr la descarga fiscal de Pemex, la Iniciativa propone modificar la tasa del
Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos, al pasarla de 71.5 a 62.5 por ciento, una
disminución de 9 puntos porcentuales. Sin embargo, y considerando
responsablemente el vacío en la finanzas públicas que esta medida genera, se
propone hacer un régimen gradual de transición de 5 años, exactamente al
término de la actual administración del Gobierno Federal. También se modifica el
límite del monto de deducción de costos, gastos e inversiones deducibles por barril
de petróleo crudo equivalente al pasar de 6.50 a 8.00 dólares; para el caso gas
natural no asociado también se aumenta el límite de 2.70 a 3.00 dólares por cada
mil pies cúbicos de la molécula.
La Iniciativa considera que las distintas alternativas que se proponen para
descargar fiscalmente a Pemex le darán un recurso adicional de 150 mil millones
de pesos que se irán acumulando progresivamente (30 mil millones aproximadamente por año) a lo largo de la presente Administración y se
canalizarían exclusivamente a inversión pública productiva en Pemex.
La Iniciativa también propone aumentar el Derecho para la Investigación Científica
y Tecnológica de 0.65 a 1% del valor anual del petróleo crudo y gas natural
extraídos en el año. De manera automática habrá un beneficio en los ingresos del
Instituto Mexicano del Petróleo. De manera conjunta a esta medida, en la Ley de
Petróleos Mexicanos se le da la facultad al Consejo de Administración para
aprobar como parte integrante del Plan de Negocios y previo dictamen del Comité
de Investigación y Desarrollo Tecnológico, el Programa Estratégico Tecnológico y
de Formación de Recursos Humanos Especializados, como un elemento
habilitador de dicho Plan.
Dentro del fortalecimiento de la arquitectura institucional se encuentran los
órganos reguladores; es el caso de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la
Comisión Reguladora de Energía. En los dos casos, las Comisiones se
transforman de organismos desconcentrados a organismos descentralizados con
personalidad jurídica y patrimonio propios, que gozarán de autonomía de gestión
operativa, funcional y de gestión. Esto les dará mayor independencia respecto a
las dependencias sujetas de regulación.
Para el caso de los comisionados de la Comisiones Nacional de Hidrocarburos y
Reguladora de Energía, éstos serán designados por el Ejecutivo Federal y
ratificados por el Senado de la República.
Para el caso específico de la Comisión Nacional de Hidrocarburos se amplían sus
facultades en materia de observancia de estándares internacionales de seguridad
industrial. Además, se obliga a Pemex para dar todas las facilidades a este ente regulador en materia de supervisión, verificación, vigilancia y en su caso certificar
el cumplimiento de sus disposiciones.
La CFE también se define como una empresa pública con fines productivos
dotada de autonomía presupuestal y de gestión a través de reformar la Ley del
Servicio Público de Energía Eléctrica. Para garantizar la autonomía presupuestal
se propone que sus programas se ajusten a lo establecido por el Plan Nacional de
Desarrollo y la Estrategia Nacional de Energía. El programa anual de operación
será la base para la elaboración del proyecto de presupuesto del organismo.
En cuanto a su estructura administrativa, se propone modificar su Junta de
Gobierno. Se propone una composición de nueve integrantes: El Secretario de
Energía como representante del Estado y Presidente del Consejo de
Administración, nombrado por el Ejecutivo Federal; siete Consejeros Profesionales
designados por el Presidente y ratificados por el Senado de la República, y el
Director General de Pemex; todo los miembros con voz y voto. Asimismo, la
designación que haga el Ejecutivo Federal del Director General de la CFE será
ratificada por el Senado de la República.
Se propone que la CFE tenga considerado en su objeto reducir emisiones de
gases de efecto invernadero en la generación de energía eléctrica, a través de
promover el uso de fuentes de energía renovable y tecnologías limpias, así como
impulsar acciones de adaptación y mitigación para enfrentar los efectos adversos
del cambio climático en la prestación del servicio público de energía eléctrica. De
manera especial se debe promover la cogeneración a gran escala,
específicamente en las instalaciones de Pemex, por su aumento en la eficiencia
energética global y por su consecuente reducción de emisiones.
De acuerdo con la Iniciativa, la Ley para el Aprovechamiento de Energías
Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética está diseñada para
generar un marco regulatorio en el que empresas privadas se hagan cargo de la
generación de energía eléctrica a través del aprovechamiento de fuentes de
energía renovable. Con esta Ley se dejó abierta la puerta para que grandes
capitales privados monopolizaran la producción de electricidad mediante las
fuentes de energía renovable. Esto en detrimento de la CFE, así como de
pequeños productores de energía. En dicha Ley la CFE se limita a ser un
comprador y distribuidor de la energía eléctrica de fuentes de energía renovables
producida por privados.
La Iniciativa sostiene que el mayor aprovechamiento de las fuentes de energía
renovable ocurre cuando lo realiza el Estado de manera preponderante, y
complementada con las actividades de los particulares, sobre todo en materia de
auténtico autoabastecimiento, con una política transparente y clara de subsidios a
los sectores y grupos sociales más necesitados de éstos, como son el sector
social de la economía.
En la Ley de Energías Renovables la Iniciativa propone reformar la actual
definición de Generador, para que se refiera sólo a las figuras contempladas en la
fracción I del artículo 3º de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, y que
es la generación para el autoabastecimiento, la cogeneración o la pequeña
producción, y excluyendo a los productores independientes.
La CFE debe invertir y desarrollar su capacidad de generar energía eléctrica de
fuentes renovables. Se propone mandatar en la Ley de Energías Renovables que
en las metas de participación anual de los proyectos autorizados a los
generadores, su porcentaje de la capacidad instalada con fuentes de energía
renovable no sea mayor al porcentaje de nueva capacidad instalada por la CFE en el mismo periodo, vinculado dicho objetivo al año 2024, cuando se deberá generar
electricidad con, por lo menos, un 35% de fuentes de energía limpias. Dicho
mandato no considera a los pequeños productores o las empresas de
generadores del sector social de la economía generadores de energía eléctrica de
fuentes de energía renovables.
En apoyo a lo anterior, con el objetivo de fomentar la pequeña producción de
energía eléctrica a través de fuentes renovables, se incorpora de manera explícita
en la Ley, que los proyectos de la pequeña producción sean recibidos para su
distribución por el Sistema Eléctrico Nacional, además de los proyectos de
autoabastecimiento o proyectos de cogeneración de electricidad.
La Iniciativa plantea impulsar la creación de un Instituto Nacional de Energías
Renovables que sería un organismo público descentralizado de la Administración
Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y
de gestión, sectorizado en la Secretaría de Energía. El Instituto tendrá entre sus
principales objetivos, el de coordinar y realizar investigación científica básica y
aplicada, de las fuentes de energía renovables, la eficiencia y el ahorro de
energía.
Se concluye entonces, que el desarrollo del sector eléctrico mediante las fuentes
de energía renovable, debe ser una política del Estado Mexicano, con una visión
estratégica claramente definida en la Estrategia Nacional de Energía y demás
instrumentos de planeación de la política energética, tanto en el corto, mediano y
largo plazo, en la que éste desempeñe un papel protagónico.
También contempla que una parte de los ingresos que se obtengan de la
extracción de hidrocarburos se orienten a crear el Fondo para los Excedentes
Petroleros, cuyos recursos podrán contribuir a garantizar la estabilidad de los ingresos públicos, y sus rendimientos sólo sean utilizados para financiar a
objetivos de largo plazo. Para ello se crea la Ley del Fondo de Excedentes
Petroleros.
El Fondo se integrará por las aportaciones que realice Pemex cuando en el año el
precio promedio ponderado del barril de petróleo crudo exportado, exceda aquél
fijado por el Congreso de la Unión en la Ley de Ingresos de la Federación hasta
por un 33%. Los recursos serán administrados en una cuenta del Banco de
México y sólo podrán ser utilizados por resolución expresa de la Cámara de
Diputados o, en su caso, de la Comisión Permanente, previa solicitud fundada de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Los recursos del fondo serían destinados para compensar disminuciones
inesperadas de los ingresos petroleros; para financiar proyectos prioritarios para el
desarrollo de las entidades públicas del sector de hidrocarburos; para financiar
proyectos de infraestructura de transporte masivo de personas que contribuyan al
ahorro de combustibles y coadyuven a la transición energética nacional. También
podrán canalizarse para proyectos que beneficien la salud de los mexicanos,
particularmente aquéllos dirigidos a la investigación y al desarrollo científico para
abatir las enfermedades y padecimientos que más les afecten.
Finalmente, la organización de Pemex a través de subsidiarias ha aumentado de
manera innecesaria los gastos de administración y complicado sin resultados
positivos la operación. La actual estructura administrativa de Pemex con cuatro
subsidiarias (Pemex Exploración y Producción; Pemex Refinación; Pemex Gas y
Petroquímica Básica y Pemex Petroquímica) ha evitado una política de planeación
integral en materia petrolera y ha limitado la inversión en refinación, petroquímica,
almacenamiento y distribución, dañando severamente a Pemex
Es por ello que se hace necesario restablecer a Pemex como una industria
plenamente integrada, que aproveche las economías de escala, el poder de
negociación, la eficiencia en la operación, el control, la seguridad industrial y evitar
la multiplicación de funciones. Esto implica desaparecer las subsidiarias que se
mantienen desde principio de la década de los noventa para crear un solo Pemex
verticalmente reintegrado.
B.4 Coincidencias y diferencias entre las Iniciativas
Se puede afirmar que las tres iniciativas son coincidentes en su mayoría en el
diagnóstico de la problemática del sector energía. Sobre el particular, las tres
iniciativas coinciden y difieren en términos generales en los siguientes temas:
Diagnóstico y problemática del sector energético
TEMA PAN EJECUTIVO
FEDERAL
PRD
Industria petrolera
Alta dependencia de las finanzas públicas de los
ingresos petroleros. √ √ √
Agresivo régimen fiscal y estricto control del
presupuesto de egresos que impiden a Pemex
destinar suficientes recursos para mantener y
expandir la infraestructura.
√ √ √
Disminución del nivel de producción de
hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos por
carecer de recursos suficientes para inversión. Los
escasos recursos sólo se destinan a lo más rentable
(la extracción de crudo) en perjuicio del resto de las
actividades productivas.
√ √ √
Pérdida de competitividad del país porque muchas
empresas industriales están regresando a Estados
Unidos por el abaratamiento del gas natural que ha
provocado el "boom" extractivo de lutitas.
√ √
La declinación de Cantarell obliga a buscar petróleo
en aguas profundas y someras, en continente y en
yacimientos no convencionales.
√ √ √
TEMA PAN EJECUTIVO
FEDERAL
PRD
México no está aprovechando sus yacimientos de
hidrocarburos de lutitas. Su explotación es compleja
y no es tan rentable como los campos
convencionales.
√ √
Pemex no tiene el mandato explícito de garantizar la
seguridad energética. Su mandato de facto es
aportar ingresos al fisco.
√ √ √
La creación de organismos dentro de Pemex hizo
que éste diera importancia a la extracción de crudo
y ha encarecido sus costos y gastos administrativos.
√ √
Los subsidios a los combustibles no los reciben
quienes más los necesitan.
√
Electricidad
La legislación ambiental obliga a generar una parte
importante de la electricidad con fuentes "limpias",
mandato que CFE no está en capacidad de cumplir.
√ √
La falta de gas natural encarece los costos a la CFE
porque en su lugar tiene que utilizar diésel y
combustóleo.
√ √ √
La evolución de la tecnología permite ahora tener
plantas muy eficientes, de poco tamaño y de rápida
construcción. Esto ha revolucionado a la
organización de la industria.
√ √
La falta de competencia en generación encarece los
costos. √ √
Las tarifas promedio son más altas que en Estados
Unidos, aun considerando los subsidios. √ √
El Gobierno Federal no le paga a CFE el subsidio a
las tarifas. √
La baja densidad de la red de transmisión encarece
costos e impide interconectar a los generadores de
fuentes renovables así como a aquéllos que no se
consideran de servicio público.
√
Organismos
Ni CFE y ni Pemex operan como empresas "de
verdad". √ √ √
CFE y Pemex no cuentan con autonomía ni
financiera, ni presupuestal, ni de gestión. Tienen
que pedir permiso para casi "todo".
√ √ √
TEMA PAN EJECUTIVO
FEDERAL
PRD
Los pasivos laborales están ahogando a CFE y a
Pemex. √ √
No obstante, cabe señalar que aun y cuando el diagnóstico del sector energético
es similar, las Iniciativas tienen diferencias respecto a las causas que originaron la
problemática del sector. Según se desprende de la lectura de las Iniciativas del
Partido Acción Nacional y del Ejecutivo Federal, su diagnóstico sobre dichas
causas se circunscribe a lo siguiente:
1. Elevada dependencia de las finanzas públicas de los ingresos petroleros,
que por muchos años ha impedido que Pemex y CFE dispongan de recursos
suficientes para garantizar la producción de energéticos y mantener en buen
estado a la infraestructura.
2. Declinación de los yacimientos baratos y asequibles, lo que obliga a buscar
hidrocarburos en aguas profundas, en continente y en fuentes no
convencionales.
3. Agotamiento del modelo de organización de la industria eléctrica.
Por otra parte, la Iniciativa del Partido de la Revolución Democrática considera que
las causas son:
1. Elevada dependencia de las finanzas públicas de los ingresos petroleros,
que por muchos años ha impedido que Pemex y CFE dispongan de recursos
suficientes para garantizar la producción de energéticos.
Política pública centrada en la sobre-explotación de los yacimientos
petroleros a fin de atender la fuerte demanda de petróleo de parte de
Estados Unidos.
3. Política de abandono del Estado de sus responsabilidades como proveedor
de energéticos, que se tradujo en el desmantelamiento de la infraestructura.
Respecto a las propuestas que presentan las iniciativas, la principal diferencia en
el nivel jurídico-conceptual, es si los problemas del sector pueden arreglarse
mediante una reforma constitucional, o bien, mediante una reforma a la legislación
secundaria. A nivel de propuestas, las diferencias se centran en dos ámbitos:
a. El tipo, la profundidad y el alcance de la participación privada en el sector, y
b. El tipo, la profundidad y el alcance de la reestructura institucional, financiera,
presupuestaria y fiscal que debe darse a Pemex y a CFE.
Las coincidencias y las diferencias de las propuestas concretas se presentan a
continuación:
Diferencias y coincidencias de las propuestas
TEMA PAN EJECUTIVO
FEDERAL
PRD
Hidrocarburos
Mantener la propiedad y el dominio de los recursos
en la Nación. √ √ √
Crear un fondo que reciba y administre la renta
petrolera. √ √
Se permita la suscripción de contratos para
exploración y explotación ligados a resultados. √
Se permita el otorgamiento de concesiones para
exploración y explotación. √
Se mantenga la prohibición vigente para otorgar
contratos y concesiones (sólo pueden utilizarse los √
TEMA PAN EJECUTIVO
FEDERAL
PRD
contratos de servicios y de obras públicas vigentes).
Mantener sin cambios los artículos 27 y 28
constitucionales. √
Tasa de reposición de reservas al 100% y una vida
promedio de éstas de 10 años cuando menos. √
Transparentar subsidios. √
Que el sector social y privado pueda invertir en
refinación; procesamiento de gas; petroquímica
básica, y transporte, almacenamiento y distribución
de hidrocarburos y petrolíferos. Pemex coexistirá
con ellos.
√ √
Régimen fiscal de derechos en función de cada
campo. El nuevo régimen deberá permitir a Pemex
disponer 150,000 mdp anuales adicionales después
de un periodo de transición.
√
Régimen fiscal acorde con las necesidades de
inversión de Pemex. √
Pemex tiene derecho a escoger los campos ("ronda
cero"). √ √
Electricidad
Crear un mercado en el segmento de generación. √ √
Introducir la competencia en el segmento de
distribución. Se crearían filiales por regiones y CFE
podría contratar a privados para que se hagan cargo
de la expansión de las redes.
√
Separar de CFE al segmento del despacho
(Cenace). √ √
Crear una filial de CFE que se haga cargo de la red
de transmisión. √
Permitir a CFE que contrate con privados la
expansión de la red de transmisión. √ √
El servicio público se reduce a los segmentos de
transmisión y distribución. √
Tarifas de electricidad fijadas con base en costos y
criterios técnicos. √
Impulsar y subsidiar la energía solar, la
microhidráulica y la biomasa. √
Detonar el uso del gas natural para producir √ √
TEMA PAN EJECUTIVO
FEDERAL
PRD
electricidad.
Organismos y reguladores
Transformar a la CRE y a la CNH en organismos
descentralizados, cuyos miembros pasen por la
aprobación del Senado.
√
Dar autonomía constitucional a la CRE y a la CNH. √
Dar mayor autonomía a Pemex y a CFE respecto de
las autorizaciones de la SHCP. √ √
Excluir a Pemex y a CFE de los controles y
autorizaciones de la SHCP. √
Desaparecer los organismos subsidiarios de Pemex. √ √
Nueva composición del Consejo de Administración
de Pemex y CFE con nueve integrantes: el
Secretario de Energía como representante del
Estado y Presidente del Consejo; siete Consejeros
Profesionales designados por el Presidente y
ratificados por el Senado de la República, y el
Director General de la CFE; todos con derecho a
voz y voto. Se prescinde de las opiniones de los
demás Secretarios de Estado. Los representantes
del Sindicato no formarán parte del Consejo.
√
Nombramiento compartido con el Senado de los
Directores Generales de Pemex y CFE. √
Vincular a los institutos de investigación del sector
para que tengan una sola agenda común: IIE, ININ
e IMP.
√
C. PROBLEMÁTICA DEL SECTOR ENERGÍA
C.1 Diagnóstico de la industria petrolera
C.1.1 Exploración y producción de hidrocarburos
La industria petrolera se conforma por las actividades de exploración y extracción
de hidrocarburos (esencialmente aceite y gas natural) la refinación (mediante la
cual se produce una amplia gama de petrolíferos, como las gasolinas, el diésel y el
combustóleo, entre otros) y la petroquímica; asimismo, también forman parte de la industria el transporte (terrestre, marino y por ductos), el almacenamiento y la
distribución y expendio al público de hidrocarburos, petroquímicos y petrolíferos.
Funcionamiento del sector hidrocarburos
bución y expendio al público de hidrocarburos, petroquímicos y petrolíferos.
Funcionamiento del sector hidrocarburos
Fuente: SENER
En lo tocante al segmento de exploración y extracción de hidrocarburos la
industria petrolera mexicana tiene dos problemas principales: ha disminuido la
producción de crudo y la vida de las reservas, poniendo en riesgo a las finanzas
públicas de los tres órdenes de gobierno, así como la seguridad energética de la
economía nacional. En relación al gas natural, la producción es insuficiente para
cubrir el consumo interno y desde hace varios años constituye un cuello de botella
al desarrollo industrial y eléctrico.
De la lectura de las exposiciones de motivos de las tres Iniciativas antes descritas,
se concluye que la dependencia de las finanzas públicas respecto de los ingresos
de origen petrolero es la razón principal, entre otras, que explica los problemas de
la industria. Esa dependencia se refleja en una restricción de recursos para
Particulares apoyan en
el transporte,
almacenamiento y venta
de gasolina, diésel y
otros productos, previo
permiso del Ejecutivo
Federal (se permiten
gasolineras fuera de la
franquicia de Pemex).
Actividades de transporte,
almacenamiento y venta
de refinados y
petroquímicos
Actividad de
exploración y
extracción de
petróleo y gas
(“Operador”)
Actividades de refinación y
petroquímica (gasolina,
diésel, gas natural, gas L.P.,
etc.)
Hoy
Reforma
Administración de
los recursos
petroleros en el
subsuelo
(“Due
124
inversión en infraestructura, obligando a Pemex a tener que priorizar los proyectos
que aceleran la extracción de crudo, en perjuicio de todos los demás, que aunque
son rentables, no tienen comparación con la venta del petróleo. De ahí el rezago y
en algunos casos, el abandono que se tiene en materia de refinerías, ductos,
terminales de almacenamiento, gas y plantas petroquímicas.
Si bien el Estado ha destinado a Pemex presupuestos de inversión crecientes, aun
así éstos han sido insuficientes porque la producción de crudo no ha podido
revertir la declinación de los campos maduros, principalmente, de Cantarell.
Afortunadamente para las finanzas públicas, la caída en la producción ha sido
compensada por altos precios, como se muestra a continuación:
Producción de petróleo, inversión y precio de la Mezcla Mexicana de Exportación
Históricamente, el precio del crudo ha sido mucho más elevado que el del gas
natural. Por esta razón, y dada la necesidad de recursos de las finanzas públicas,
los proyectos de este tipo no han tenido la misma prioridad. Por eso hay escasez
de este energético, que se ha acrecentado en la última década por el aumento de la demanda causada por la reconversión y la construcción a gas natural de plantas
de la CFE.
México enfrenta tres desafíos principales para volver a detonar a la industria
petrolera, a fin de aumentar el nivel de producción para fortalecer a las finanzas
públicas, y garantizar el abasto de energéticos para la economía, a precios
competitivos con calidad:
i) Elevar la capacidad de ejecución de proyectos de Pemex y del Estado;
ii) Aumentar la capacidad de inversión y cubrir el riesgo económico de la
industria, y
iii) Incrementar la transferencia tecnológica.
Capacidad de ejecución
Pemex necesita aumentar su capacidad para ejecutar proyectos, en aguas
profundas, en yacimientos no convencionales y en los campos maduros, a fin de
acrecentar la vida de las reservas y elevar los niveles de producción para seguir
siendo un pilar del desarrollo económico y financiero de México.
Los yacimientos que se encuentran en el Golfo de México, pero en la jurisdicción
de los Estados Unidos de América, son similares a los que le corresponden a
nuestro país. Si se toma como referente lo que se ha hecho de aquel lado de la
frontera, México tendría que hacer algo similar: el nivel de producción en ese país
ha alcanzado el nivel de 1 millón de barriles diarios en esa zona para lo cual cada
año se han tenido que perforar más de 100 pozos en los últimos años (en el 2012
se perforaron 137 pozos) a cargo de 70 empresas petroleras. A manera de
contraste, en 2012, Pemex pudo perforar 6 pozos.
En lo que respecta a las cuencas no convencionales, y en particular de las "lutitas"
que se encuentran en los Estados Unidos, al norte de los estados de Coahuila,
Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas (y por ende, con la misma historia
geológica) en 2012 se produjeron 700 mil barriles diarios de petróleo y 26,900
millones de pies cúbicos diarios de gas. Para logar ese nivel de producción se
otorgaron 9,100 permisos de perforación de pozos en este tipo de cuencas. Para
ello se ha requerido de la participación de 170 empresas. En contrapartida, en
México, Pemex ha logrado perforar alrededor de 25 pozos en un año y espera
mantener esta cifra en el futuro.
Finalmente, en lo concerniente a los campos maduros, la mayoría de los
yacimientos productores de petróleo y gas asociado
en el país se encuentran
actualmente en etapa de declinación o cerca de iniciar este proceso: de los 369
campos productores, 317 se encuentran en su etapa madura, previo al inicio de la
caída de su producción o en declinación. A pesar de ello, en México aún no se
cuenta con proyectos de recuperación terciaria o mejorada, mismos que
permitirían incrementar el factor de recuperación de petróleo en rangos del 5% al
30%, lo que supondría un aumento en la capacidad de producción.
Capacidad de inversión y riesgo económico
La producción de hidrocarburos en aguas profundas requiere de fuertes
inversiones. Según los datos proporcionados por Pemex y la Secretaría de
Energía, cada pozo en este tipo de yacimientos tiene un costo aproximado de
entre 150 y 200 millones de dólares. Esto implica que los 137 pozos perforados en
2012 en Estados Unidos, por ejemplo, demandaron una inversión de entre 20,550
y 27,400 millones de dólares, esto sin considerar la infraestructura submarina
necesaria. Para dimensionar este monto de inversión debe tenerse presente que el presupuesto total de inversión de PEP para proyectos exploratorios en 2014
asciende a 2,827 millones de dólares.
De ahí que Pemex requeriría 10 veces más recursos de los actuales para alcanzar
los niveles de inversión que registra Estados Unidos en las aguas profundas del
Golfo de México, a fin de incrementar la producción de crudo en 1 millón de
barriles diarios, si fuera el caso.
No debe pasarse por alto, sin embargo, que la probabilidad de éxito comercial en
aguas profundas oscila entre el 20% y el 50%, en función del área que se trate.
Esto implica que por cada 100 pozos exploratorios se pierden, en promedio, entre
14,000 y 8,750 millones de dólares en pozos secos. De ahí que para lograr
compensar tales pérdidas se requiere invertir y diversificar las actividades
exploratorias a gran escala para reducir el riesgo, situación que no lo permite la
solvencia económica del Estado mexicano: esa agresiva inversión tendría que
financiarse, o bien con deuda o eliminando la carga fiscal de Pemex por largos
periodos de tiempo.
El negocio de las empresas petroleras en el presente se ha convertido
esencialmente en una industria de manejo de riesgos: una empresa que incurra en
pérdidas en el Golfo de México (por invertir y no encontrar petróleo en cantidades
económicamente rentables) puede compensarlas con ganancias en Indonesia o
en el Mar del Norte, y viceversa. Pemex no tiene capacidad para llevar a cabo esa
diversificación.
Respecto a los campos no convencionales, el desarrollo de cada pozo en rocas de
lutitas tiene un costo aproximado de entre 8 y 10 millones de dólares, que es
mucho menor que el que se registra en aguas profundas. Los permisos para
perforaciones de este tipo de pozos que se otorgaron en Estados Unidos en 2012 (9,100 pozos) representaron por lo mismo inversiones que oscilan entre 50,400 y
63,000 millones de dólares.
Finalmente, en el caso de los campos maduros y abandonados, Pemex enfrenta el
desafío de incorporar y desarrollar nuevas tecnologías para aumentar los factores
de recuperación.
Transferencia tecnológica
Tratándose de aguas profundas, la actividad que involucra el mayor desarrollo
tecnológico no es la perforación de pozos, sino el diseño y construcción de la
infraestructura submarina de producción.
La infraestructura necesaria para poner en producción un campo a más de 2,000
metros de tirante de agua es sumamente especializada. Los desarrollos de cada
campo son hechos “a la medida”, es decir, diseñados para soportar las
condiciones oceanográficas específicas del lugar donde se van a extraer los
hidrocarburos. La tecnología se desarrolla por las empresas petroleras y no está a
la venta por parte de las empresas de servicios porque no existe una "tecnología
única" sino que cuando se habla de "tecnología" en realidad se está hablando de
un sistema muy complejo de mecanismos, instrumentos, maquinaria y dispositivos
de exploración y extracción que se encuentran patentados por cientos de
empresas. El sistema utilizado en aguas profundas del Mar del Norte no es el
mismo que se utiliza en las costas de Brasil ni en el Golfo de México. Incluso,
dada la magnitud del Golfo de México, se requiere configurar distintos sistemas.
El campo Great-White, operado por Shell en asociación con Chevron y British
Petroleum, que se localiza cerca de la frontera con México, es la referencia más
cercana a lo que se puede encontrar en el área en que Pemex está realizando
actividades exploratorias en aguas profundas del lado mexicano. La profundidad de casi 3 mil metros, una de las más significativas a nivel mundial, hizo necesario
que Shell desarrollara tecnología propia para desarrollar infraestructura submarina
que evitara la utilización de múltiples plataformas tradicionales, por la cual se hizo
acreedor a diversos premios internacionales de innovación tecnológica.
En lo referente a los campos no convencionales, si bien la tecnología de fractura
hidráulica existe desde hace muchos años, el reciente éxito comercial en su
aplicación en campos de lutitas se debe a la combinación de pozos horizontales
con el diseño del tipo de fractura necesario para cada yacimiento, mediante
sofisticados programas geo-mecánicos.
La fractura optimizada de la roca de lutitas en un yacimiento permite liberar el
mayor volumen posible de los hidrocarburos contenidos, aumentando
significativamente la productividad por pozo.
El éxito en estos yacimientos también se debe al desarrollo de técnicas de gestión
en serie, que permiten abatir costos y hacer más eficientes los procesos de
producción. La integración de proveedores en la cadena de operación y
estructuras livianas de personal, han contribuido también a este éxito. El desafío
tecnológico que se tiene actualmente es desarrollar tecnologías de fracturamiento
en "seco", es decir, que utilicen poca agua para reducir al mínimo el impacto
ambiental.
Finalmente, en lo tocante a campos maduros, el conocimiento y experiencia en el
manejo de tecnologías relacionadas con actividades de recuperación mejorada
son esenciales para el éxito en el incremento de las reservas y de la producción
de aceite en nuestro país.
Los avances tecnológicos recientes en esta materia y su aplicación global han
permitido que estas técnicas sean menos costosas y más confiables. Como ejemplo, los costos de extracción se han reducido a la mitad desde inicios de los
años ochenta a la fecha, además de que cuando logran un nivel de maduración
adecuado son más eficientes y representan inversiones de menor riesgo.
No obstante, instrumentar proyectos de recuperación mejorada en los distintos
campos maduros del país demanda una capacidad tecnológica y un nivel de
capital humano a una escala no disponible en el país. Se tiene esta carencia no
por falta de capacidad, sino porque a la fecha, no se han destinado recursos para
desarrollar los medios para ello.
C.1.2 Producción y procesamiento de gas, petrolíferos y petroquímicos
La dependencia de las finanzas públicas de los ingresos petroleros ha limitado la
producción de petróleo y de gas, y ha mermado el desarrollo de la industria de
transformación de hidrocarburos (refinación de crudo, procesamiento de gas y
petroquímica) y de transporte, almacenamiento y distribución de éstos. En virtud
de ello, Pemex está obligado además de desarrollar todo tipo de yacimientos de
hidrocarburos, a cubrir el abasto nacional de combustibles y petroquímicos. Pero
por las limitaciones que tiene, en los últimos años la brecha entre la oferta de
energéticos y la demanda nacional se ha incrementado, obligando al país a tener
que importar los faltantes.
Razón del valor de las exportaciones e importaciones de productos petroleros
(Exportaciones / Importaciones)
Fuente: CNH con información de Banco de México. Incluye: petróleo, petrolíferos, gas natural y petroquímicos
La gráfica anterior muestra la relación entre el valor de las exportaciones y el valor
de las importaciones de hidrocarburos, incluyendo el petróleo, el gas natural, los
petrolíferos y los petroquímicos. Como se puede observar, en los noventa el valor
de las exportaciones llegó a representar cerca de siete veces el valor de las
importaciones. No obstante, en las últimas dos décadas la tendencia ha sido
francamente decreciente; misma que, de no revertirse llevaría a México a ser un
importador neto de hidrocarburos en los próximos años.
Además de la disminución en la producción de petróleo, que cayó 26% de 2004 a
mayo de 2013, el deterioro de la balanza comercial de hidrocarburos se explica
por las crecientes importaciones de gasolinas, gas natural y petroquímicos.
En materia de productos refinados, las instalaciones de Pemex tienen reducidos
niveles de eficiencia operativa y márgenes de rentabilidad negativos. En el
contexto internacional de países productores de petróleo, es evidente que la
capacidad de refinación de México, en relación a su producción petrolera, es
sumamente limitada. Si se considera que de la producción diaria en nuestro país
que alcanza los 2.51 millones de barriles de petróleo crudo, sólo se refinan 1.2 millones de barriles al día, es posible dimensionar la magnitud del déficit que se
presenta en esta actividad. En consecuencia, mientras que en 1997 las
importaciones de gasolinas representaban el 25% de lo que consumían los
mexicanos, para 2012 alcanzaron el 49%.
Producción e Importación de Gasolinas
(Miles de barriles diarios)
Fuente: Sistema de Información Energética de la SENER.
Con relación a la producción de gas natural, existe una diferencia considerable
entre el crecimiento de la oferta y de la demanda. Entre 2008 y 2012, la
producción doméstica disminuyó un 7%, al tiempo que el consumo nacional
aumentó en 9%. Esta brecha debió ser cubierta a través de importaciones, por lo
que se registró un incremento considerable de las mismas. En un periodo de 15
años, comprendido entre 1997 y 2012, la proporción de gas importado para el
consumo interno pasó del 3% al 33% del total nacional.
Consumo, oferta e importaciones de Gas Natural
Los problemas relacionados con el gas natural no se concentran únicamente en su
producción. La distribución también se ha visto seriamente afectada como
resultado de la insuficiente capacidad del Sistema Nacional de Gasoductos que no
ha podido expandirse como se necesita.
Al 31 de diciembre de 2012 se contaba con una red de 11,131 kilómetros de
gasoductos, lo que representaba una capacidad para transportar
aproximadamente 5,000 millones de pies cúbicos diarios. De 1995 a la fecha, la
extensión de la red de gasoductos en México se ha incrementado solamente en
18.3% (1,789 kilómetros). Es decir, cerca de un punto porcentual por año, lo que
ha sido insuficiente para el país. En noviembre de 2012, el Sistema alcanzó su
tope máximo de transporte, resultando en la limitación del volumen de
importaciones a través de ductos y, como consecuencia, se generó un déficit.
Durante 2012 y lo que va del 2013, se han generado 35 alertas críticas, las cuales
representan racionamiento en el consumo de gas natural, en perjuicio del
crecimiento y el empleo.
Demanda y capacidad de transporte de Gas Natural
Fuente: Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2012-2026 y Petróleos Mexicanos.
Por su parte, en la industria petroquímica las importaciones netas casi representan
el doble de la producción local. El 65% de los petroquímicos que se consumen a
nivel nacional proviene del extranjero. La proporción se ha incrementado en 6
puntos porcentuales en los últimos 15 años.
Producción1/, importaciones netas2/y demanda3/ de petroquímicos en México
1/ No incluye el producto denominado “residuo largo” (fracción pesada de la planta despuntadora de crudo
ubicada en el Complejo Petroquímico Cangrejera, actualmente fuera de operación) para los años 2007 a 2009.
2/ Calculado como la diferencia entre las importaciones y las exportaciones para un año en particular.
3/ Consumo aparente nacional (producción más importaciones menos exportaciones) incluyendo únicamente la
producción de Pemex-Petroquímica y cifras totales de comercio exterior de petroquímicos proporcionadas por
Banco de México.
4/ En 2012 el volumen de producción de la cadena de aromáticos resultó deficitario en 1 millón 787 mil
toneladas en relación al año anterior y 1 millón 784 mil toneladas de aromáticos, otros productos y petrolíferos
respecto al Programa Operativo Anual (POA), debido a que durante este período enero-diciembre, el tren de
aromáticos y las plantas preparadoras de carga permanecieron fuera de operación por realizarse los trabajos de
integración de la planta CCR.
Fuente: SENER, con datos de Pemex-Petroquímica y Banco de México. Para todos los casos, se utilizó el tipo
de cambio promedio FIX anual de la serie histórica del Banco de México 1997-2012.
El transporte de productos petroquímicos también representa un grave problema
para Pemex. La falta de infraestructura implica que las gasolinas y otros
petroquímicos sean transportados de manera poco eficiente y con un costo
elevado. Por ejemplo, el uso de carro-tanques y auto-tanques resulta 6 y 13.5
veces, respectivamente, más costoso que el uso de ductos. Entre 2008 y 2013, en
promedio, 10% del volumen de distribución total anual se transportó por estos
medios.
Distribución de Gasolinas por Medio de Transporte
(Porcentaje y millones de toneladas-kilómetro)
Fuente: Petróleos Mexicanos – Sistema de Información Energética.
En resumen, puede afirmarse, con base en los diagnósticos hechos por las
Iniciativas que hoy se dictaminan y en las consideraciones e informes de Pemex y
de la Secretaría de Energía, que en los últimos 20 años, las finanzas públicas de
los tres órdenes de gobierno han extraído de la industria petrolera la mayor parte
de los recursos que ha sido posible obtener de ésta, en perjuicio no sólo de la
capacidad productiva sino de la seguridad energética nacional y del buen
funcionamiento de la industria.
C.2. Diagnóstico de la industria eléctrica
C.2.1. Situación actual de la industria eléctrica
La industria eléctrica en México se conforma por las actividades de generación,
control operativo, transmisión, distribución y comercialización. Salvo bajo algunos
esquemas claramente definidos en generación de energía eléctrica, toda la
industria es conducida y operada por la CFE.
Así funciona la industria
Los principales problemas de la industria, pueden resumirse en lo siguiente:
a) Falta de competitividad de las tarifas eléctricas.
b) Situación financiera de la CFE.
c) Limitaciones y costos en la generación de energía eléctrica.
d) Limitaciones en la transmisión y distribución de energía eléctrica.
e) Conflictos de interés en el Sistema Eléctrico Nacional.
f) Limitaciones en la transición energética.
Falta de competitividad de las tarifas eléctricas
El costo de la electricidad que enfrentan los consumidores comerciales,
industriales y de servicios en México es elevado y no es competitivo a nivel
internacional. Una comparación con Estados Unidos con cuyas empresas
competimos directamente para obtener inversiones y vender nuestros productos,
muestra que, en promedio, las tarifas, aun subsidiadas, son 25% más altas que las
de dicho país.
Respecto de las tarifas residenciales subsidiadas en el primer trimestre de 2013,
las tarifas de la CFE fueron 24% menores a las equivalentes en Estados Unidos,
pero ello es resultado de un sacrificio de las finanzas públicas. El monto del
subsidio total asignado en el primer semestre de 2013 fue cercano al 0.75% del
Producto Interno Bruto en el mismo periodo. Aún subsidiado, el costo de la
electricidad representa un porcentaje importante de la economía familiar.
La baja competitividad de las tarifas eléctricas constituye un freno a la economía
mexicana porque las empresas tienen que cubrir costos mayores que sus
competidoras. El suministro de electricidad a precios más accesibles
incrementaría el ingreso disponible de las familias mexicanas, y aumentaría la productividad del sector industrial y particularmente de las pequeñas y medianas
empresas generando más empleo.
Situación financiera de la Comisión Federal de Electricidad
En el año 2012, la CFE presentó un déficit financiero de 77 mil millones de pesos,
del cual la CFE absorbió 33.4 mil millones de pesos mediante decrementos de su
patrimonio. Asimismo, en los primeros seis meses de 2013, el patrimonio de la
empresa disminuyó en 35 mil millones de pesos, cifra superior a toda la
disminución de 2012.
De continuar la tendencia actual, el patrimonio neto de la empresa será negativo a
partir del año 2014 y es previsible que, en ausencia de la reforma, continuaría
deteriorándose.
La situación de lo anterior obedece a que el Gobierno Federal no le paga en
efectivo a la CFE el monto del subsidio a las tarifas, porque a su vez, CFE le debe
pagar a éste la contribución prevista en el artículo 46 de la Ley del Servicio Público
de Energía Eléctrica en la forma de un aprovechamiento. Es decir, las finanzas
públicas no reciben la recaudación del aprovechamiento pero tampoco erogan el
subsidio, teniendo como resultado que la CFE absorba en los hechos el subsidio.
Es decir, el régimen fiscal de CFE está impidiendo que el organismo cuente con
suficientes recursos para mantener una adecuada expansión de la infraestructura.
Limitaciones y costos en la generación de energía eléctrica
Actualmente, México cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts. De
dicha capacidad, cerca del 64% es operada por la CFE, y el 36% restante por
particulares bajo los esquemas de Productor Independiente de Energía Eléctrica (PIE), autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, exportación, y
usos propios.1
La reforma de 1992 permitió la participación privada bajo ciertos esquemas
claramente definidos, destacando la producción independiente, el
autoabastecimiento y la cogeneración. No obstante, esta apertura resultó limitada,
al circunscribir la venta del flujo eléctrico de los productores independientes a la
CFE, y al no contemplar un mecanismo eficiente para despachar los excedentes
de los autoabastecedores.
La apertura a la participación privada en la generación eléctrica ha contribuido
parcialmente a satisfacer la creciente demanda de electricidad y a ofrecer mejores
tarifas a algunos grandes consumidores en México. La participación de
generadores privados con contrato de CFE se enfrenta a las limitaciones
presupuestales del organismo.
Ante la dificultad de colocar excedentes con la CFE, solamente aquellos
consumidores que cuentan con la escala suficiente para aprovechar toda la
energía eléctrica generada por sus plantas, pueden recibir los beneficios de un
bajo costo de generación.
Este esquema se está agotando porque los beneficios no están siendo distribuidos
a toda la sociedad. Los únicos que se benefician son los grandes consumidores.
En adición a lo anterior, la falta de gas natural ha obligado a la CFE a tener que
utilizar combustóleo y diésel para sus plantas, que son mucho más caros, sin mencionar que el precio del gas natural que tiene que pagar es más alto que lo
que pagaría si Pemex produjera suficiente gas.
CFE necesita el gas natural porque a partir de los años noventa, incrementó
significativamente la generación eléctrica a base de tecnologías de ciclos
combinados que usan este combustible, que resultan entre cuatro y seis veces
más baratos y tienen menor impacto ambiental que el combustóleo y el diesel.2
Limitaciones en la transmisión y distribución de energía eléctrica
Un rezago significativo en el sector es la falta de inversión en la red nacional de
transmisión eléctrica. Dicha insuficiencia se debe en parte a una planeación que
no ha tomado en cuenta la generación privada en sus modalidades que no se
consideran servicio público, ni las posibilidades de las regiones con alto potencial
en energías renovables.
Actualmente, el 47% de las líneas de transmisión de CFE tiene más de 30 años de
antigüedad y únicamente el 8% han sido construidas en los últimos 5 años.
La CFE tiene programada una expansión del 1.1% anual de la red de transmisión
entre 2013 y 2026. Este programa de expansión requerirá una inversión del orden
de 244 mil millones de pesos incluyendo las redes de subtransmisión; sin
embargo, no será suficiente para atender el crecimiento esperado de la demanda
de electricidad en el país de 4.1% anual para el mismo periodo.
Para dar acceso a transmisión a los nuevos proyectos de energías limpias, así
como a los excedentes de los esquemas que no son servicio público, es necesario
que la red de transmisión se expanda por encima del crecimiento de la demanda.
En materia de distribución, la siguiente gráfica muestra que las pérdidas de la CFE
han aumentado, al pasar de 12% de energía no cobrada en 1980 a 17% en 2010,
expresadas como porcentaje del consumo neto. En el mismo periodo, la cifra
correspondiente en los países de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) se ha reducido, pasando de un rango entre 5% y
12% en 1980 a un rango entre 3% y 8% en el año 2010.
Pérdidas por distribución
(Porcentaje del consumo neto)
Fuente: Administración de Información de Energía (EIA)
En 2012, las pérdidas por concepto de distribución en México alcanzaron el
15.3%. Sumando las pérdidas de distribución con las pérdidas de comercialización
(facturación y cobro), un total de 21.28% de la energía generada y adquirida por
CFE no se cobró.
Conflictos de interés en el Sistema Eléctrico Nacional
Actualmente el Centro Nacional de Control Eléctrico (CENACE), que se encuentra
dentro de la estructura orgánica de la CFE, es la entidad encargada del despacho
eléctrico en México.
Uno de los problemas que enfrenta el modelo institucional vigente es que las
reglas de despacho estipulan que debe darse prioridad a las plantas que tienen los
costos de generación más bajos, pero a la vez, están excluidos de vender sus
excedentes a los autoabastecedores y cogeneradores. Esta condición resulta en
detrimento del uso de las plantas más eficientes y más baratas puesto que
quienes operan tales plantas, podrían colocar en el sistema eléctrico nacional su
electricidad a costos menores que las plantas que actualmente se despachan, lo
cual se reflejaría en menores tarifas finales a los consumidores.
Asimismo, la CFE establece las condiciones para dar acceso a la interconexión
física de las nuevas centrales eléctricas a la red de transmisión eléctrica. En las
mejores prácticas internacionales, esta función se lleva a cabo por el operador
independiente del sistema, para evitar el conflicto de interés que surge cuando la
empresa que otorga el acceso a la red es al mismo tiempo el competidor de las
empresas de generación que solicitan dicho acceso.
Tampoco existen estándares claros para preservar la integridad y estabilidad de la
red, y se cuenta con poca transparencia respecto a los indicadores de
confiabilidad reportados, lo cual le resta certidumbre operativa al sistema eléctrico
en su conjunto. En las mejores prácticas de la industria, un organismo
independiente establece y vigila el cumplimiento de los estándares de confiabilidad
del sistema.
143
Limitaciones en la transición energética
En 2012, el Congreso de la Unión aprobó la Ley General de Cambio Climático, en
la cual el país establece como meta la reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero en 30% para el año 2020 y 50% para el 2050, en relación con la línea
base de emisiones del año 2000. En dicha Ley se establece que al menos 35% de
la generación eléctrica del país deberá provenir de fuentes limpias para 2024. El
porcentaje de 35% corresponde a lo dispuesto en la Ley para el Aprovechamiento
de las Energías Renovables y Financiamiento de la Transición Energética, que
requiere metas de 35% energías no-fósiles en la generación eléctrica para el año
2024, subiendo a 40% en 2035 y 50% en 2050.
La participación de energías no-fósiles en la generación para el servicio público
fue apenas de 18.3% de la energía generada en 2012, por lo que se requieren de
grandes inversiones para diversificar la matriz energética e incrementar la
capacidad instalada de generación en México.
En 2012, China, Estados Unidos y la India contaban con una capacidad instalada
de generación a base de energías renovables (sin incluir hidroeléctricas) de 90, 86
y 24 Gigawatts respectivamente, mientras que México apenas contaba con 2.4
Gigawatts. Esto se debe en parte a que la estructura actual de la industria no
promueve la adopción a gran escala de las energías renovables. El modelo
institucional no tiene la flexibilidad necesaria para integrar de manera eficiente las
energías renovables, ya que el acceso a la red de transmisión para nuevas plantas
es limitado.
C.3 El futuro del sector energético
C.3.1 Prospectiva del petróleo
Cualquier economía necesita de energía para moverse. Porque México ha
experimentado tasas bajas de crecimiento económico en las últimas décadas, la
demanda de energía ha sido inferior a la oferta, motivo por el cual no hemos
tenido problemas de abasto importantes (los problemas de abasto que tenemos se
explican por la falta de inversión en infraestructura, no por falta de recursos
naturales). De ahí que la política de energía ha consistido esencialmente en
exportar el recurso natural para monetizarlo y así apuntalar a las finanzas
públicas. Este modelo está en crisis como ha quedado de manifiesto.
Hablar sobre el futuro del petróleo es arriesgado para la mayoría de los expertos.
A corto plazo algunos investigadores piensan que su precio bajará. De hecho, el
pronóstico de la EIA (Asociación Internacional de Energía, por sus siglas en
inglés) supone una ligera disminución en los próximos años después del
incremento constante que éste ha experimentado en los últimos 10 años.
En los últimos 30 años, el precio del petróleo se ha caracterizado por grandes
fluctuaciones, así que no es de extrañar que éste eventualmente baje de precio,
incluso, de una manera drástica. Sin embargo, el desafío está en prever cuál será
el precio a mediano y largo plazos. Para algunos autores los precios responden a
la demanda; la demanda a su vez está siendo empujada por China, India y varias
economías emergentes sin que se avizore que esta situación vaya a cambiar en
los próximos 20 o 30 años. Otros, por el contrario, consideran que el precio será
dominado por la oferta de aquellos países que poseen la mayor parte de las
reservas.3
Sobre el futuro del petróleo, el geofísico M. King Hubbert, propuso una teoría,
denominada como "teoría del pico de Hubbert", a la que se le conoce también
como la teoría del "cenit del petróleo", del "petróleo pico" o del "agotamiento del
petróleo". Esta teoría versa sobre la tasa de agotamiento a largo plazo del
petróleo, así como de otros combustibles fósiles. Predice que la producción
mundial de petróleo llegará a su cenit4
y después declinará tan rápido como creció,
resaltando el hecho de que el factor limitador de la extracción de petróleo es la
energía requerida y no su costo económico. Es decir: según esta teoría, el mundo
abandonará a la industria petrolera cuando para extraer un barril de petróleo del
subsuelo se tenga que emplear una cantidad de energía mayor a la que se obtiene
por dicho barril.
Aun siendo controvertida, la teoría es generalmente aceptada entre la comunidad
científica y la industria petrolera, pero el debate no se centra en si existirá un pico
del petróleo, algo que se da por hecho, sino en cuándo ocurrirá, pues es un hecho
evidente que el petróleo se acabará en el futuro al ser un recurso no renovable.
Al estarse agotando los campos actuales, cuyos costos de extracción (económicos
y energéticos) son relativamente baratos, la industria está moviéndose hacia el
petróleo de mayor costo (fuentes no convencionales y aguas profundas) lo cual
explica por qué el precio de cada barril se ha incrementado en términos generales
en la última década. Pero este aumento abarata en términos relativos a otras
fuentes de energía alternativas. En virtud de que el precio del petróleo
previsiblemente seguirá aumentando, se espera que las fuentes alternas sigan
bajando de precio en relación a éste, empujadas además por el desarrollo
científico y tecnológico que abarata su costo de producción y por exigencias
ambientales más estrictas.
Así, es previsible que en un futuro las energías renovables alcancen al petróleo e
incluso, se vuelvan más baratas lo cual haría que éste deje de ser una fuente
valiosa de energía para la mayoría de las actividades económicas. La fecha de
cuándo ocurrirá es incierta porque existen múltiples variables en juego tanto por el
lado de la oferta como por el lado de la demanda, que dificultan la elaboración de
un pronóstico exacto, pero el consenso de los expertos es que esta igualación de
precios no ocurrirá antes de 25 a 30 años.
Aun cuando el petróleo llegue a perder parte importante de su valor como insumo
energético, principalmente para el transporte y la electricidad, éste seguirá siendo
importante por un tiempo indeterminado como insumo químico y petroquímico, y
como combustible de motores, pero a baja escala.
Por lo anterior, la política energética de México enfrenta el desafío de hacer una
planeación racional e inteligente que logre conciliar varios intereses, algunos de
ellos encontrados:
• Utilizar a la industria petrolera como instrumento para el desarrollo industrial
y regional mediante la creación de cadenas productivas ligadas a aquélla.
• Hacer un uso racional de las energías fósiles para reducir la cantidad de
emisiones efecto invernadero.
• Monetizar el recurso natural para invertirlo en el desarrollo.
• Garantizar la suficiencia energética que requerirá el crecimiento económico y
el aumento en el nivel de bienestar de la población.
C.3.2 El futuro de los organismos del sector
Pemex y CFE son baluartes del desarrollo nacional. Así fueron concebidos por el
General Lázaro Cárdenas, quien tuvo la visión de que el Estado se hiciera cargo de manera directa de la provisión de energéticos para que éstos llegaran a todos
los rincones del país, y no sólo a las grandes ciudades.
En el presente, ambos organismos se encuentran en una situación financiera
crítica por sus respectivos regímenes fiscales, que a su vez, fueron aprobados por
el Congreso de la Unión para fortalecer a las finanzas públicas de los tres órdenes
de gobierno. En el caso de Pemex, el régimen de derechos apenas le deja
recursos suficientes para mantener el ritmo de extracción de crudo, porque es la
vía más rápida como la Nación recupera para sí la renta petrolera, a costa de sub
invertir en el resto de las demás actividades de la industria. La situación de CFE
es similar: el Estado le cobra un aprovechamiento para no pagarle el subsidio a las
tarifas, situación que está reflejándose en cuantiosas pérdidas patrimoniales; en
adición, la falta de gas natural por parte de Pemex provoca que tenga que recurrir
a otros energéticos de mayor precio, lo cual incrementa el monto del subsidio
(porque las tarifas al sector residencial están controladas y CFE no puede
determinarlas libremente).
Asimismo, ambos organismos son controlados por el lado del gasto público,
obligándolos a posponer o a diferir sus proyectos de infraestructura y limitándoles
el monto de la deuda que pueden suscribir para mantener el nivel de
endeudamiento del Gobierno de México en niveles que no comprometan la
estabilidad macroeconómica.
Los controles sobre sus ingresos, gastos, inversiones y deuda que el fisco, el
Congreso de la Unión y la Cámara de Diputados ejercen sobre ambos organismos
impiden que éstos actúen con base en criterios empresariales de eficiencia y
productividad, pues los incentivos están enfocados para otorgar al erario la mayor
renta petrolera inmediata posible (en el caso de Pemex) y costarle a las finanzas
públicas el menor subsidio posible (en el caso de la CFE).
Las decisiones importantes de los organismos están condicionadas a lo que
posteriormente determine la autoridad fiscal y a lo que el Congreso de la Unión y
la Cámara de Diputados hayan determinado en el marco jurídico, esencialmente,
en las disposiciones fiscales, de gasto público, de entidades paraestatales, de
deuda y en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Asimismo, las
operaciones productivas, financieras y contractuales de Pemex y CFE son
proclives a actos de corrupción.
Todos los controles legales, presupuestarios y administrativos que existen sobre
los organismos están impidiendo que éstos tengan un desempeño productivo y
financiero parecido al que tienen empresas similares internacionales, y también
reducen la velocidad de ejecución de los proyectos de infraestructura.
Por lo anterior, la reforma al sector energético tiene el desafío de darles un marco
institucional que facilite la toma de decisiones para que aumente la capacidad y la
velocidad de ejecución de proyectos, los índices de productividad y la rentabilidad.
Asimismo, la reforma que aquí se dictamina debe establecer un mejor tipo de
control, de fiscalización y una nueva relación institucional con los Poderes
Ejecutivo y Legislativo para que los organismos alcancen un mejor desempeño y
se garantice una operación transparente, eficiente y honrada.
C.4 Conclusiones de los diagnósticos de las Iniciativas
Con base en los diagnósticos presentados por las Iniciativas y en las
consideraciones de las autoridades del sector, las Comisiones Dictaminadoras
concluyen que la reforma al sector de la energía en México tiene problemas y
desafíos que enfrentar en el presente, y a mediano y largo plazos. El más
importante es el régimen fiscal del sector energético, que tiene como repercusión
principal a las finanzas públicas de los tres órdenes de gobierno. Además, a corto
plazo, la reforma debe atender la siguiente problemática:
Aumentar la velocidad de ejecución de los proyectos de infraestructura de
Pemex y CFE. Para ello, se requiere darles un marco institucional adecuado
y reducirles la carga fiscal, y
2. Estudiar las opciones de participación de la iniciativa privada para reforzar la
velocidad de ejecución de los proyectos de infraestructura y compensar el
riesgo de las inversiones.
A mediano y largo plazos, la reforma tiene los siguientes desafíos:
1. Determinar la velocidad adecuada de extracción de los hidrocarburos para
lograr dos fines: a) seguir apuntalando a las finanzas públicas de los tres
órdenes de gobierno a efecto de que el Estado tenga suficientes recursos
para el desarrollo nacional, y b) garantizar la suficiencia energética de la
economía nacional, más aun, en un contexto de crecimiento económico
acelerado.
2. Usar a la industria petrolera y eléctrica como herramientas para el desarrollo
industrial del país.
3. Promover un consumo racional de combustibles para contribuir a resolver el
problema del cambio climático.
4. Abaratar el costo de la energía eléctrica.
D. CONCLUSIONES DE LOS FOROS Y LAS CONSULTAS EFECTUADAS
D.1 Opiniones de especialistas, organizaciones e instituciones
gubernamentales
A efecto de normar el criterio de las Comisiones Dictaminadoras, se procedió a
consultar a expertos, especialistas y a los actores involucrados en varios foros y
reuniones de trabajo. Las Comisiones Unidas efectuaron diversos foros en el periodo del 27 de septiembre al 24 de octubre de este año. Las principales
posturas y propuestas que se presentaron fueron:
• Es muy posible que en un plazo de 10 a 20 años ocurran cambios
tecnológicos muy importantes que permitan aprovechar mejor las fuentes de
energía distintas a los hidrocarburos.
• Por ahora el mejor combustible fósil en términos de cuidado al medio
ambiente es el gas natural.
• Tenemos que buscar mercados para colocar el crudo mexicano, pues se
espera que en el futuro Estados Unidos sea autosuficiente.
• La realidad financiera del erario público muestra que aun cuando se desea
reducir la carga fiscal a Pemex, difícilmente dicha reducción sería
significativa para que el organismo esté en posibilidad de enfrentar todos los
desafíos del país: para sustituir los ingresos que aporta tendrían que
aumentar los impuestos, recortar el gasto y aumentar la eficiencia
gubernamental más allá de lo racional y políticamente posible. Por lo tanto,
tendríamos que endeudar al país.
• La Secretaría de Energía y no Pemex debe centralizar la información
geológica del país.
• Se debe institucionalizar el destino de la renta petrolera para que ésta no se
dilapide irresponsablemente.
Darle a la CRE la facultad de determinar la política de precios de los
combustibles y petroquímicos.
• Desaparecer los organismos de Pemex y crear dos divisiones productivas.
Una encargada de la exploración y extracción de hidrocarburos y otra de su
procesamiento y refinación.
• Incorporar el régimen de concesiones para "privatizar" el riesgo financiero. La
concesión además es la figura del derecho administrativo mediante la cual el
concesionario realiza una actividad por cuenta y orden del Estado, y los
bienes se mantienen como bienes del dominio público directo. Es además
una figura transparente, más clara y que le da mayor certeza y seguridad
jurídica a los potenciales licitantes para obtener una concesión.
• No degradar a las actividades de la industria petrolera a la categoría de
"áreas prioritarias" y en cambio, mantenerlas como "áreas estratégicas".
• Cambiar el sistema de precios de los combustibles para que éstos reflejen la
oferta y la demanda, y los incentivos de las políticas públicas en materia de
racionalidad del consumo y preservación del medio ambiente.
• De las reformas a la industria petrolera, la que urge es la del gas, para
erradicar las "alertas críticas" que causan muchas pérdidas a las empresas.
• Los contratos de utilidad compartida son mejores que los contratos "puros"
vigentes (de servicios y de obras públicas) para fortalecer la capacidad de
ejecución de proyectos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que su
administración es costosa, por lo cual la Nación no debería circunscribirse sólo a éstos. Lo recomendable es tener un abanico más amplio de
instrumentos jurídicos para que el Estado mexicano tenga flexibilidad
contractual.
• Es importante que la legislación distinga con claridad los mandatos y las
atribuciones del operador, del regulador y del representante de los intereses
de la Nación.
• La desventaja de los contratos de utilidad compartida y de producción
compartida es la cláusula de pago de costos e inversiones. El incentivo de
las empresas es inflarlos, para evitarlo, el Estado tiene que establecer una
infraestructura administrativa muy grande para contabilizarlos y controlarlos.
Aun así, muchos de estos contratos terminan en tribunales. La
contabilización de los costos también se presta a corrupción.
• Es importante que Pemex tenga flexibilidad en lo relativo al ejercicio de su
presupuesto y contratación de deuda pública. Asimismo, que su régimen
fiscal reconozca sus costos reales, sobre todo, los pasivos laborales.
• El régimen fiscal para la industria petrolera deberá diferenciar los distintos
tipos de yacimientos, pues no se puede gravar igual un proyecto en aguas
someras, que otro en lutitas o en aguas profundas. Asimismo, el régimen
fiscal deberá ser flexible para distinguir entre el tipo de instrumento jurídico
(permiso, concesión, contrato) a fin de que no desincentive la participación
privada.
• La Secretaría de Energía, ayudado por los órganos reguladores del sector
así como por Pemex, es la que debe tomar las decisiones fundamentales de la industria. Por ejemplo: ¿hacia dónde deben ir los yacimientos en México?,
¿qué yacimientos deben concursarse?, ¿cómo deben asignarse?, ¿qué tipo
de asignación?, ¿qué tipo de instrumento jurídico: concesión, contrato
(producción compartida, utilidades, incentivados, puros) o permiso?
• El fortalecimiento de los órganos reguladores del sector no necesariamente
se obtiene dándoles autonomía constitucional. Toda vez que éstos toman
decisiones regulatorias y aplican derecho administrativo, lo que se esperaría
es que éstos sigan estando en la esfera del Ejecutivo. Asimismo, la
independencia de éstos reside esencialmente, en los mecanismos de
nombramiento de los comisionados y de que los órganos cuenten con
suficientes recursos técnicos, humanos y financieros para cumplir con su
mandato.
• Parte de la renta petrolera que se obtenga por la explotación de los recursos
no renovables debería destinarse a financiar la transición energética hacia
fuentes renovables. Asimismo, a impulsar proyectos que induzcan a una
mayor eficiencia energética en el consumo.
• Las energías renovables, en el estado tecnológico de desarrollo actual, son
intermitentes y costosas. Por lo mismo, se requiere una política de promoción
y subsidio para que incrementen su participación en el parque de generación.
Asimismo, a los generadores de estas energías deberían tener facilidades
para despacharla y/o venderla directamente a los consumidores. Respecto a
la energía eólica, facilitar también la adquisición o la renta de la tierra.
Convertir a Pemex en sociedad anónima y colocar una parte de su capital en
la bolsa de valores. Asimismo, resolver sus pasivos laborales. El Sindicato no
debería formar parte de su consejo de administración.
• Los hidrocarburos de lutitas son mejor explotados por empresas pequeñas.
Además, deberá emitirse una regulación estricta para que la explotación no
tenga consecuencias negativas sobre el medio ambiente.
• La producción de biocombustibles presenta más desventajas que ventajas.
Su promoción y desarrollo no debería basarse en una política pública.
• Los impuestos a los combustibles y a las emisiones de bióxido y monóxido
de carbono del transporte son una excelente herramienta para financiar la
transición y eficiencia energéticas.
• Debido al calentamiento global, el uso de los combustibles fósiles tenderá a
disminuir en los próximos 10 a 15 años. En consecuencia, México debe
prepararse para dos cosas: la primera, para esperar una disminución en el
precio del petróleo, y por ende, en los ingresos fiscales; y la segunda, para
emprender acciones y políticas de reconversión de la planta productiva y del
sector del transporte para que migren hacia otras tecnologías que no estén
basadas en la quema de combustibles.
• Debido al bajo precio del gas natural que se va a mantener por un largo
periodo de tiempo, el consumo del petróleo bajará porque la economía
comenzará a sustituirlo.
El subsidio a la electricidad que se le otorga a las tarifas residenciales no
debería ser en efectivo, sino en especie: las familias deberían pagar la tarifa
real, pero el subsidio gubernamental debería encaminarse a financiar (u
otorgar) paneles solares y/o aerogeneradores para que sean instalados en
las viviendas.
• Una parte de la renta petrolera debería destinarse a cubrir el pasivo de las
pensiones. Esto garantizaría un beneficio intergeneracional.
• Revisar el modelo de franquicia para dar libertad a los franquiciatarios de
innovar en el servicio que se ofrece al público.
• Si se lograra perforar 5,000 pozos en yacimientos de lutitas, lo cual demanda
una inversión de 25,000 millones de dólares por año, se abatirían las
importaciones de gas natural, se garantizaría el abasto de este combustible a
la industria y se dotaría a la CFE de todo el gas que necesita permitiéndole
transferir a los usuarios ahorros en las tarifas del 50% al 65%.
• Se espera que para el año 2020 o 2025 Estados Unidos sea autosuficiente
en crudo. Eso pone en una tesitura especial a México como proveedor del
hidrocarburo, y nos obliga a ir planeando nuevos mercados.
• Pemex no tiene capacidad para emprender un programa de perforación a
gran escala de pozos para extraer gas shale. Además, debe tomarse en
cuenta que es muy probable que también se encuentre aceite y otros
líquidos, por lo cual, el sistema recaudatorio deberá contemplar esta
eventualidad.
Las universidades públicas y privadas no están preparadas para formar los
ingenieros y técnicos que se necesitarían para apuntalar a la reforma
energética. La oferta y la variedad de programas es limitada.
• Se debe contemplar la posibilidad de que se aproveche la capacidad ociosa
de refinación que existe en Estados Unidos para que allá maquilen nuestro
crudo, donde sea económicamente rentable.
E. CONSIDERACIONES DE LAS COMISIONES DICTAMINADORAS
E.1 Aspectos generales
Los términos de la reforma constitucional que aquí se propone se especifican más
adelante, pero en el presente apartado se delinean las razones y justificaciones
que la motivan.
Para las Comisiones Unidas del Senado de la República está claro que la reforma
constitucional que aquí se dictamina constituye una pieza legislativa de la mayor
relevancia, no sólo para el presente de México, sino sobre todo, para las futuras
generaciones.
Las iniciativas que fueron expuestas con antelación, fueron asimismo objeto de
diversos y amplios debates, intercambio de opiniones y puntos de vista como los
que tuvieron lugar entre miembros de la sociedad civil, académicos,
investigadores, dependencias de la Administración Pública Federal, organismos
especializados y todos los interesados que participaron en los foros de consulta
realizados por las Comisiones Dictaminadoras y que fueron plasmados de manera
sucinta en el capítulo que antecede. En democracia, escuchar la opinión de todos
los interesados constituye un pilar fundamental para el adecuado ejercicio de las
funciones públicas que los órganos del Estado tienen encomendadas.
Así las cosas, estas Comisiones Dictaminadoras estimamos que en el momento
que vive nuestro país y en el contexto internacional de los mercados energéticos,
el esquema jurídico vigente en México necesita, en efecto, ser reformado, con el
propósito de brindar un marco que permita un mejor aprovechamiento de la
riqueza nacional, que potencialice la generación de empleos, el crecimiento
económico y redunde en beneficios palpables para la economía de los mexicanos.
A fin de lograr lo anterior, estas Comisiones Unidas consideran indispensable
reformar el marco constitucional que actualmente, tratándose del petróleo y de los
hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, prohíbe el otorgamiento de
concesiones y contratos.
Asimismo, en la generación, conducción, transformación, distribución y
abastecimiento de energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio
público, el texto constitucional vigente prohíbe el otorgamiento de concesiones a
los particulares y establece que la Nación aprovechará los bienes y recursos
naturales que se requieran para dichos fines.
Está claro que el petróleo y los demás hidrocarburos constituyen una fuente de
riqueza que debe beneficiar a los mexicanos. Nuestro país cuenta con recursos
petroleros que deben servir como palanca para el crecimiento y desarrollo de
nuestra Nación. De igual manera, contar con el servicio público de energía
eléctrica es un elemento básico del bienestar social y un motor indispensable de la
planta productiva nacional; los costos de su generación deben verse directamente
beneficiados por la riqueza de recursos con que contamos los mexicanos para
ello.
Para estas Comisiones Unidas, la idea central de que la propiedad de los
energéticos ubicados en el subsuelo mexicano debe ser siempre de la Nación, constituye un elemento fundamental, piedra de toque de la reforma constitucional
que ahora se analiza.
Por lo anterior, un esquema de contratación para llevar a cabo las actividades de
exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos, que siempre tenga
presente que el petróleo es y será de la Nación, se estima óptimo e indispensable.
A diferencia de un régimen de contratación, en el que la propiedad de los
hidrocarburos es siempre de la Nación mexicana, uno de concesiones se
considera inadecuado y excesivo, pues es suficiente que el Estado mexicano
pueda contratar las diversas actividades que involucra una adecuada extracción
de hidrocarburos.
El reto consiste en encontrar mecanismos de contratación que, sin comprometer la
propiedad nacional de los hidrocarburos en nuestro subsuelo, sí constituyan
esquemas atractivos para que los capitales privados colaboren en la exploración y
extracción del petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos.
En el sector eléctrico, por su parte, se considera indispensable distinguir las
distintas actividades involucradas en la prestación del servicio público, a fin de que
la Nación lleve a cabo aquellas que verdaderamente resultan estratégicas, y abrir
a la competencia las que naturalmente pueden realizarse de mejor manera cuando
son ejecutadas por una multiplicidad de actores.
De esta forma, en el primer caso se encuentran la prestación del servicio público
de transmisión y distribución de energía eléctrica; actividades que por involucrar la
existencia de redes en la prestación del servicio, constituyen un monopolio natural
que resulta conveniente conservar en dominio del Estado mexicano, si bien con la
posibilidad de que la Nación pueda contratar con particulares, la forma en que éstos podrán participar en tales actividades. Por la misma razón, la Nación
conservará en exclusiva el control del Sistema Eléctrico Nacional.
Por motivos de planeación y operación, en el Sistema Eléctrico Nacional se divide
al país en nueve áreas eléctricas de generación y transmisión, a saber: Noroeste,
Norte, Noreste, Occidental, Central, Oriental, Peninsular, Baja California y Baja
California Sur. Así, los sistemas eléctricos regionales comparten recursos de
capacidad y un funcionamiento económico y confiable más eficiente en su
conjunto. De esta manera, se logran enlaces del área Noroeste hasta el Norte y
Occidente del país, sin embargo, las dos regiones de la península de Baja
California, permanecen como sistemas aislados, ya que hasta el momento, su
interconexión con el resto de la red nacional no se justifica desde el punto de vista
técnico y económico.
En este sentido, la generación y comercialización de energía eléctrica serán
abiertas a la participación de particulares, en un entorno de competencia, quienes
harán uso de la red de transmisión y de las redes de distribución para
comercializar la energía eléctrica que produzcan.
De esta forma, al igual que en materia de petróleo y demás hidrocarburos sólidos,
líquidos o gaseosos, la reforma constitucional dispone que corresponde
exclusivamente a la Nación el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como el
servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y que en estas
actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que la Nación pueda celebrar contratos con particulares en los términos que habrá de establecer la
legislación secundaria.
Lo anterior en el entendido de que el operador estatal independiente será el
responsable de la operación segura del sistema eléctrico, bajo criterios generales
de seguridad y calidad, y tendrá las atribuciones y los recursos necesarios para
garantizar el acceso abierto y equitativo efectivo a la red de transmisión y a las
redes de distribución, permitiendo que la energía generada pueda ser
suministrada por aquéllas, bajo los principios de transparencia, no discriminatorio,
compartido y continuo.
Asimismo, tendrá a su cargo la planeación, diseño y ejecución de la construcción,
así como el crecimiento de una robusta red nacional de transmisión y las redes
generales de distribución.
Nuestra riqueza natural debe contribuir decididamente al desarrollo de México; no
basta sabernos un país rico en diversidad y productos naturales, es menester que
esa riqueza se traduzca en crecimiento económico, construcción de
infraestructura, generación de empleos y producción de bienestar social. Al mismo
tiempo, la explotación que como Nación hagamos de nuestras fuentes naturales,
debe hacerse con plena conciencia, respetando siempre el indispensable equilibrio
ecológico, buscando la equidad social, la productividad y la sustentabilidad del
desarrollo nacional.
En este sentido, las Comisiones Unidas coinciden en la necesidad de incluir en el
texto constitucional el concepto de sustentabilidad que debe acompañar a los
criterios de equidad social y productividad con los que se apoyará, de acuerdo a lo
dispuesto por el artículo 25 constitucional, a las empresas de los sectores social y
privado de la economía, en beneficio general.
Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992, se planteó la integración entre el
medio ambiente y el desarrollo económico, amalgamándose el concepto de
“desarrollo sostenible” como la satisfacción de las necesidades de la generación
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para
satisfacer sus propias necesidades. El desarrollo sostenible se forjó como un
principio rector para alcanzar el progreso a largo plazo, a fin de lograr de manera
equilibrada, el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio
ambiente.
El cuidado del medio ambiente es hoy pues un imperativo impostergable en el
debido desarrollo industrial de las naciones. No puede ni debe soslayarse el
equilibrio medioambiental, en aras de impulsar un crecimiento, por lo demás
deseable, de nuestra planta productiva.
Con relación a lo anterior, en el marco de la Convención de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático celebrada el 16 de junio de 1972, se reconoció que “…la
raza humana en este planeta se ha llegado a una etapa en que, gracias a la rápida
aceleración de la ciencia y la tecnología, el hombre ha adquirido el poder de
transformar, de innumerables maneras y en una escala sin precedentes, cuanto lo
rodea. … En los países en desarrollo, la mayoría de los problemas ambientales
están motivados por el subdesarrollo. Millones de personas siguen viviendo muy
por debajo de los niveles necesarios para una existencia humana decorosa,
privadas de alimentación y vestido, de vivienda y educación, de sanidad e higiene
adecuados. Por ello, los países en desarrollo deben dirigir sus esfuerzos hacia el
desarrollo, teniendo presentes sus prioridades y la necesidad de salvaguardar y
proteger el medio. Con el mismo fin, los países industrializados deben esforzarse
por reducir la distancia que los separa de los países en desarrollo. En los países industrializados, los problemas ambientales están generalmente relacionados con
la industrialización y el desarrollo tecnológico.”
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO), define el “desarrollo sustentable” como “el manejo y la conservación de la
base de recursos naturales, así como la orientación del cambio tecnológico e
institucional de manera tal que se garantice de forma permanente la satisfacción
de las necesidades de las generaciones presentes y futuras. Este tipo de
desarrollo conserva la tierra, el agua, los recursos genéticos vegetales, es
ambientalmente no degradante, técnicamente apropiado, económicamente viable
y socialmente aceptable”.
En términos generales, los conceptos “desarrollo sostenible” o “desarrollo
sustentable”, se utilizan como sinónimos en referencia al crecimiento económico y
social con el menor grado posible de impacto al medio ambiente, de tal suerte que
se pueden preservar las especies animales y vegetales de un ecosistema tanto
para las generaciones coexistentes como para las futuras.
En otras palabras, lo que se pretende al introducir el concepto de “sustentabilidad”
en el artículo 25 constitucional, es hacer énfasis en el vínculo necesario entre la
política económica rectora del Estado en el desarrollo económico, industrial y de la
competitividad, con un entorno ecológico sano, que genere beneficios para la
sociedad a largo plazo. México debe seguir cumpliendo sus compromisos
internacionales en materia de cambio climático, al implementar políticas
apropiadas para controlar, limitar o prevenir actividades humanas que puedan
tener efectos adversos en el medio ambiente.
Estos cambios fundamentales sentarán las bases constitucionales para que
México alcance un escenario de mayor competitividad y prosperidad. Esta reforma constitucional beneficiará a los mexicanos de hoy y, sin duda, a las próximas
generaciones.
A este respecto, es preciso señalar que el pasado 2 de diciembre de 2012, el
Gobierno Federal y las principales fuerzas políticas del país suscribieron el Pacto
por México. Dicho Pacto es un instrumento democrático e incluyente, que
reconoce la pluralidad de nuestro país, y que responde a la necesidad que los
mexicanos han planteado a las fuerzas políticas de generar acuerdos en beneficio
de México.
En materia energética, esto es tanto hidrocarburos como electricidad, el Pacto por
México delinea una visión compartida de las acciones a tomar, destacando
aspectos como el fomento a la competencia económica en el sector de energía
(Acuerdo 2.1); un desarrollo sustentable que combata el cambio climático
(Acuerdo 2.4) y una reforma energética que sea motor de inversión y desarrollo
(Acuerdo 2.5). Respecto a este último punto, se establecen las premisas para
llevar a cabo una serie de reformas en materia de petróleo y gas:
1. Los hidrocarburos seguirán siendo propiedad de la Nación, recibiendo ésta la
totalidad de la producción.
2. Se transformará a Petróleos Mexicanos en una empresa pública de carácter
productivo.
3. Se multiplicará la exploración y producción de hidrocarburos.
4. Se creará un entorno de competencia en refinación, petroquímica y
transporte de hidrocarburos.
5. Se ampliarán las facultades y se fortalecerá a la Comisión Nacional de
Hidrocarburos.
Se convertirá a Petróleos Mexicanos en el motor de una cadena de
proveedores nacionales.
7. Petróleos Mexicanos será uno de los ejes centrales en la lucha contra el
cambio climático.
Por lo que toca al sector eléctrico, entre los ejes rectores del Pacto por México se
incluye “la democratización de la economía y la política.” Uno de los objetivos
principales de la reforma en materia eléctrica es democratizar la oferta de energía,
permitiendo que los productores ofrezcan su servicio a todos los usuarios del
sistema al menor costo posible.
En el Acuerdo 4 del Pacto por México, “Transparencia, Rendición de Cuentas y
Combate a la Corrupción,” se señala que “la transparencia y la rendición de
cuentas son dos herramientas de los Estados democráticos para elevar el nivel de
confianza de los ciudadanos en su gobierno.” Uno de los resultados más
significativos de la reforma energética será un aumento importante en la
transparencia de Petróleos Mexicanos, la Comisión Federal de Electricidad, así
como las industrias de hidrocarburos y electricidad en general.
Con estos aspectos en claro, a continuación se exponen las valoraciones y
elementos que se tuvieron en cuenta para la elaboración del Decreto de reformas
constitucionales materia del presente dictamen.
E.2 Petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos
Un primer elemento a considerar, es que en las reformas constitucionales que se
dictaminan (artículos 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto) se incluyen los
conceptos de exploración y extracción del petróleo y de los hidrocarburos
sólidos, líquidos o gaseosos en el subsuelo. Estas actividades son áreas estratégicas que no constituyen monopolios, aún y cuando el Estado ejerza
funciones sobre ellas, de manera exclusiva.
Esta modificación tiene el propósito de clarificar, en el artículo 27, que tratándose
del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en el subsuelo, la
propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán
concesiones.
Ahora bien, con el propósito de que la Nación obtenga ingresos que contribuyan a
su desarrollo de largo plazo, ésta llevará a cabo la exploración y extracción de los
productos referidos en el párrafo que antecede, mediante asignaciones a
empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con
particulares, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva.
La reforma que se dictamina especifica que para cumplir con el objeto de las
asignaciones o contratos aludidos, las empresas productivas del Estado podrán, a
su vez, contratar con particulares.
Esto es, la Nación llevará a cabo las actividades de exploración y extracción de
hidrocarburos, a través de asignaciones de determinada superficie de terreno que
hará a favor de empresas productivas del Estado, en el entendido –como se verá
más adelante- que Petróleos Mexicanos transitará al modelo de empresa pública
productiva, para que éstas puedan a su vez realizar dichas actividades, o bien
contratar con particulares la realización de las mismas.
Finalmente, el artículo 27 constitucional es puntual en señalar que: “En cualquier
caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación” y así deberá
afirmarse en las asignaciones o contratos.
La exploración (actividad que consiste fundamentalmente en llevar a cabo las
actividades de búsqueda y localización de hidrocarburos) y la extracción
(identificada con la acción de aprovechamiento de los mismos) constituyen las dos
grandes actividades relacionadas con el petróleo y los demás hidrocarburos
sólidos, líquidos o gaseosos de este Decreto de reformas constitucionales.
Empresas Productivas del Estado
Un aspecto toral de la reforma constitucional que se dictamina, lo constituye la
reforma al artículo 25, cuarto párrafo de la Constitución.
En este sentido, debe señalarse que el principio atinente a la exclusividad del
sector público sobre las áreas estratégicas que señala la Constitución, permanece
intocado. En efecto, las actividades de exploración y extracción del petróleo y de
los demás hidrocarburos en el subsuelo, así como el control del sistema eléctrico
nacional y el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, se
mantiene bajo la exclusividad del sector público.
El texto vigente del cuarto párrafo, del artículo 25 de la Constitución, dispone:
“El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas
estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la
Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el
control sobre los organismos que en su caso se establezcan.”
La reforma constitucional que se dictamina incorpora el concepto de “empresas
productivas del Estado” como otra posibilidad para que el sector público que tiene
a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas de exploración y extracción de petróleo y de los demás hidrocarburos en el subsuelo, pueda
llevarlas a cabo.
De esta manera, se podrán crear empresas productivas cuya propiedad y control
serán siempre del Gobierno Federal, a efecto de llevar a cabo las actividades de
exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos en el subsuelo, que se
incorporan como áreas estratégicas.
Transición de organismos a empresas productivas del Estado
El régimen transitorio del Decreto de reformas constitucionales, contempla una
reserva de ley para que sea ahí donde se establezcan la forma y plazos para que
los organismos descentralizados, Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de
Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado.
Se especifica que en tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y
sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y
celebrar los contratos a que se refiere el propio Decreto, y sobre los que se
abundará con posterioridad. La misma regla aplicará por cuanto hace a la
Comisión Federal de Electricidad para la suscripción de contratos respecto de la
transmisión, distribución y demás actividades de la industria eléctrica.
En el régimen transitorio se especifica que dentro del plazo de ciento veinte días
naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto, el Congreso de la Unión
realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas
productivas, estableciendo al menos:
1. Que su objeto sea la creación de valor económico, con responsabilidad
social y ambiental;
Que las remuneraciones para su personal se calculen de manera equivalente
a las existentes en la industria o actividad de que se trate;
3. Que su organización, administración y estructura corporativa sean acordes
con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía
técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la
obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus
órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar
su arreglo institucional;
4. Que sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley.
Estas empresas se coordinarán con el Ejecutivo Federal, a fin de que sus
operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de
financiamiento del resto del sector púbico o bien, contribuyan a reducir las fuentes
de financiamiento del mismo.
El régimen transitorio también determina que las empresas productivas del Estado
con que cuente el sector público para llevar a cabo, de manera exclusiva, las
distintas actividades en las áreas estratégicas en materia de energía ya referidas,
contarán con un régimen particular en materia de adquisiciones, arrendamientos,
servicios y obras públicas, deuda pública, responsabilidades administrativas y
demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto.
Se precisa que una vez que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios,
así como la Comisión Federal de Electricidad, se conviertan en empresas
productivas del Estado, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la
autonomía técnica y de gestión, sino hasta que conforme a las nuevas
disposiciones legales que se expidan, se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización,
transparencia y rendición de cuentas.
Por último, se dispone que los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos
en funciones a la entrada en vigor del Decreto que aquí se dictamina,
permanecerán en sus cargos hasta la conclusión de los periodos por los cuales
hayan sido nombrados, o bien hasta que el organismo descentralizado se
convierta en empresa pública productiva y sea nombrado el nuevo Consejo de
Administración. Se aclara que los actuales consejeros de Petróleos Mexicanos
podrán ser considerados para formar parte del nuevo Consejo de Administración
de la empresa pública productiva, conforme al procedimiento que al efecto
establezca la ley.
Como puede apreciarse, este es un cambio trascendental para Petróleos
Mexicanos, pues junto con otras modificaciones que se detallan adelante, se le
dota de herramientas muy importantes que lo fortalecen y lo colocan en una
situación favorable para que pueda consolidarse como un jugador central del
sector petrolero de México.
Con el fortalecimiento de Petróleos Mexicanos y su transformación en empresa
pública productiva, se toman pasos decididos hacia un rumbo de mayor
transparencia, competencia y nuevas reglas del juego, diversificando el riesgo que
hasta ahora sólo recae en ese organismo y, al mismo tiempo, abriendo opciones
para un mejor aprovechamiento de la riqueza natural de nuestro país.
Estas Comisiones Unidas coinciden con lo expuesto por el Ejecutivo Federal en su
iniciativa, al señalar que en las condiciones actuales no existen razones para
impedir que el Estado mexicano comparta el riesgo de las enormes inversiones que se requieren para extraer recursos petroleros que se encuentran en aguas
profundas. La riqueza natural de nuestro país es cada vez más difícil de extraer,
pues el petróleo que se localiza en aguas someras es cada vez más escaso. Por
ello, fortalecer a Petróleos Mexicanos se vuelve hoy un imperativo impostergable.
En efecto, la práctica internacional más común es que las empresas realicen
operaciones en aguas profundas, bajo esquemas operativos de esfuerzos
compartidos.
Sobre este particular, vale la pena reiterar que los costos de perforación en aguas
profundas son aproximadamente diez veces mayores a los correspondientes en
aguas someras y cien veces mayores a los de yacimientos terrestres, con
probabilidades de éxito variables, dependientes de una multiplicidad de factores.
Esta configuración difícilmente puede verse cubierta con la participación de un
solo jugador en la industria petrolera de nuestro país.
A manera de ejemplo, durante el 2012, en los Estados Unidos de América se
perforaron 137 pozos con profundidades superiores a 500 metros, mientras que en
México esta cifra apenas ascendió a 6. En los Estados Unidos participan más de
70 empresas en estas actividades, mientras que en México el riesgo y la
responsabilidad recaen sólo en una.
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